摘　要：憲法、法律在基層社會的實施，高質(zhì)量的社會規(guī)范不可或缺。從多維視角、立足社會治理的“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)，既體現(xiàn)問題導(dǎo)向，又服務(wù)基層社會治理，追求良法善治的目標(biāo)，取得了顯著成效。“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度主要包括實行綜合治理、追求公正效果、健全制度體系、就地化解糾紛，采取預(yù)防措施、堅持效果導(dǎo)向、建立預(yù)防機制、彰顯預(yù)防效果，推動制度進步和完善。依法限縮公權(quán)力邊界，實現(xiàn)基層社會治理方式規(guī)范化、治理手段柔性化、治理機制長效化，彰顯了基層群眾自治制度的優(yōu)勢。

預(yù)防性法律制度可以從多重視角進行研究。立足社會治理視角，對預(yù)防性法律制度的闡釋離不開基層社會治理實踐特別是“楓橋經(jīng)驗”的特定場域。《習(xí)近平關(guān)于基層治理論述摘編》所強調(diào)的“提高社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系”，“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’”，為預(yù)防性法律制度建設(shè)提供了根本遵循。預(yù)防公權(quán)力過度干預(yù)基層社會、預(yù)防中央和地方立法過細(xì)過密、預(yù)防矛盾糾紛發(fā)生、激化和轉(zhuǎn)化，增強社會凝聚力，激發(fā)社會活力；尊重社會，充分發(fā)揮社會規(guī)范的作用，形成基層社會治理的合力，為預(yù)防性法律制度研究提供了新的視角。加強憲法和法律在基層社會的有效實施，踐行基層群眾自治制度，“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)，對推動全面依法治國具有重大現(xiàn)實意義。

一、立足社會治理建設(shè)預(yù)防性法律制度

預(yù)防性法律制度區(qū)別于懲罰性、促進性法律制度。學(xué)界關(guān)于預(yù)防性法律制度建設(shè)的討論，大都集中在如何完善國家層面的制度、如何預(yù)防矛盾糾紛、如何預(yù)防犯罪等方面。例如，主張預(yù)防性法律制度主要是為防范各類矛盾糾紛發(fā)生而制定的一系列法律規(guī)范和制度。具體到法治建設(shè)這個領(lǐng)域， 預(yù)防性法律制度應(yīng)當(dāng)是特指一定范圍內(nèi)的法律制度，這種法律的預(yù)防性體現(xiàn)在預(yù)防社會上一般主體違法，更體現(xiàn)在預(yù)防糾紛的發(fā)生。根據(jù)公共服務(wù)法律體系內(nèi)涵和預(yù)防性法律制度的特征，從狹義看，現(xiàn)行的預(yù)防性法律制度主要包括全國人大常委會制定的《仲裁法》《人民調(diào)解法》《公證法》《法律援助法》等幾部法律。在刑法領(lǐng)域，預(yù)防性法律制度屬于主動性的法律防御措施，是針對法益侵害的不確定性所采取的防御性措施，屬于廣義的“犯罪預(yù)防”或者“犯罪控制”制度，但是又更加提倡預(yù)防性理念。已有研究成果的立足點是法治國家和法治政府建設(shè)，因而對預(yù)防性的制度目標(biāo)、制度運行和支撐條件等關(guān)注不夠，僅從正式制度的層面討論預(yù)防性法律制度，對作為非正式制度的社會規(guī)范未予足夠重視。本文立足法治社會建設(shè)視角，討論這一主題。

（一）明確制度理念服務(wù)社會治理

預(yù)防性法律制度的概念，最早見于習(xí)近平總書記 2020 年 11 月 16 日的講話《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，“要推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度，堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制”。

從社會治理視角研究預(yù)防性法律制度，有助于確定其內(nèi)涵，深化其原理，推動制度完善，發(fā)揮制度功能。立足社會治理對預(yù)防性法律制度進行提煉和總結(jié)，不能脫離“楓橋經(jīng)驗”。 “楓橋經(jīng)驗”是基層社會治理的成功范例，通過創(chuàng)造性解決“四類分子”改造問題，開創(chuàng)了“說理斗爭”解決敵我矛盾的方式，不僅豐富了處理兩類不同性質(zhì)矛盾的理論，深化了對兩類不同性質(zhì)矛盾的認(rèn)識，而且建立了行之有效的社會治理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，推動生產(chǎn)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、促進文化繁榮。新時代“楓橋經(jīng)驗”“堅持和貫徹黨的群眾路線，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾解決群眾自己的事情，做到‘小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交’”。踐行基層群眾自治制度，有助于健全基層社會治理體系，提高治理能力。

立足社會治理必然要求建立“預(yù)防為先”的制度體系。從國家和政府層面看，立法需要統(tǒng)籌全局，強調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，因而難免出現(xiàn)制度規(guī)范與具體的基層社情不適配的問題，難以有效滿足基層治理的實際需要。中國作為統(tǒng)一的多民族國家，各地情況千差萬別，若不能因地制宜地制定合理有效的規(guī)范，將嚴(yán)重影響制度公平、公正，損害制度品質(zhì)。因此，靈活性高、針對性強的生產(chǎn)和生活準(zhǔn)則，成為保障社會和諧、穩(wěn)定不可或缺的行為規(guī)范。預(yù)防性法律制度體現(xiàn)“預(yù)防為先”的理念，重視憲法法律的實施，通過充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的獨特作用，堅持法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)，發(fā)揮基層群眾自治制度在推動社會文明、進步中的作用。

（二）拓展制度功能實現(xiàn)綜合目標(biāo)

制度的主要功能包括懲罰、教育、規(guī)范、引導(dǎo)、激勵、評價等多個方面，有些功能，諸如懲罰，尤其是刑罰方法，按照法律保留原則，只有全國人大及其常委會才能設(shè)定。同樣，對公民基本權(quán)利的限制措施，也只能通過法律的方式設(shè)定。相反，教育、引導(dǎo)、激勵等功能，具有正向評價的屬性，只有在中央和地方立法基礎(chǔ)上，通過豐富和完善制度體系，充分發(fā)揮社會規(guī)范的作用才能實現(xiàn)。

中國古代重視社會規(guī)范建設(shè)，家法族規(guī)、風(fēng)俗習(xí)慣、道德準(zhǔn)則、行業(yè)規(guī)范等在社會治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。這些規(guī)范來源于人們?nèi)粘５纳a(chǎn)和生活，經(jīng)歷了長期的發(fā)展過程，通過不斷改革完善，經(jīng)過無數(shù)次試錯得到社會認(rèn)同，是千百年來人們生產(chǎn)、生活經(jīng)驗的積累和智慧的結(jié)晶，系社會成員共同參與制定的行為準(zhǔn)則。社會規(guī)范生成的機理源于人們的生產(chǎn)和生活實踐，制度形成中社會成員的共同參與，保證了其延續(xù)性和承襲性。經(jīng)過長期的沉淀，社會規(guī)范具有超越時空的特點，能夠更好維護社會秩序，更加具有預(yù)防性法律制度的品格。

拓展制度功能，實現(xiàn)綜合目標(biāo)，才能有效保護公民、法人及其他社會組織的權(quán)利，維護社會公平正義。如果只強調(diào)國家、政府層面的制度建設(shè)，不重視社會視角，執(zhí)法中就可能倚重懲罰性措施而非恢復(fù)性措施。對市場主體身份權(quán)利與財產(chǎn)的保護既是國家制度的目標(biāo)，又是社會安定的需要。在調(diào)整這些私人領(lǐng)域的法律問題時，應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)事人雙方以及可能受到影響的第三方利益的平衡。一方面，在立法實踐中，如果缺乏前期調(diào)研，未能了解、尊重、總結(jié)民商事習(xí)慣和交易規(guī)范，必然導(dǎo)致立法數(shù)量龐大而質(zhì)量不高的困境。民商事習(xí)慣可以作為法源之一種，補充制定法之不足，但調(diào)查過程費時、費力，而且如何將這些調(diào)查成果轉(zhuǎn)化為法律資源，也是擺在立法者面前的難題。另一方面，在司法實踐中，以刑罰和行政處罰為主導(dǎo)的責(zé)任追究方式，可能導(dǎo)致對受害人救濟不力甚至缺位，如對返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失等承擔(dān)責(zé)任方式重視不夠，權(quán)利保護效果不佳。詐騙所得、非法集資獲得的財產(chǎn)，退賠是權(quán)利保護的基本手段。案件偵破后，依法返還被騙財產(chǎn)，保護被害人權(quán)利，并將行為人是否退賠被害人財產(chǎn)作為衡量其行為社會危害性的依據(jù)。否則，將嫌疑人取得的財產(chǎn)，認(rèn)定為非法所得，予以沒收；諸多案件退賠沒有落實，卻適用罰金。猖獗的電信詐騙，除了打擊不力的原因之外，民事責(zé)任適用疲軟，行為人有利可圖，成為違法犯罪屢禁不止的根源。

預(yù)防為先的治理目標(biāo)，系對治理效果的深切反思。“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度既重視制度建設(shè)又突出制度績效，改變單一視角，實現(xiàn)綜合目標(biāo)。問題意識和效果導(dǎo)向，為制度創(chuàng)設(shè)和制度運行提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。預(yù)防性法律制度建設(shè)是社會治理法治化的體現(xiàn)。

（三）創(chuàng)新制度文化發(fā)揮先導(dǎo)作用

從社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫恚m然是一字之差，但實現(xiàn)了制度文化的飛躍。社會管理體現(xiàn)國家和政府本位，貫穿單向的命令與服從。社會治理強調(diào)多元主體合作共治，通過對公權(quán)力的規(guī)制，實現(xiàn)雙贏、多贏和共贏，有利于繁榮平等、公正等制度文化。發(fā)揮多元主體作用，形成社會治理共同體，必將為預(yù)防性法律制度建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

如何為參與社會治理的各類主體劃定界限，克服公權(quán)力越界對社會造成的沖擊，需要向社會賦權(quán)。維護基層群眾自治的空間，建立中央立法、地方立法和社會規(guī)范三層級行為規(guī)范體系，是“楓橋經(jīng)驗”基層社會治理制度體系建設(shè)取得的重要成果。另外，如何在基層社會實施憲法和法律，如何使中國特色的基層群眾自治制度得到全面踐行，如何根據(jù)《中華人民共和國民法典》第 10 條的規(guī)定正確適用習(xí)慣，是對立法效果的考驗，也是預(yù)防性法律制度需要關(guān)注的問題。在多元規(guī)范體系建設(shè)中，優(yōu)化頂層制度設(shè)計，重視社會規(guī)范建設(shè)，平等保護市場主體的權(quán)利，“預(yù)防為先”的制度文化不可或缺。

因而，預(yù)防性法律制度促進了制度功能的轉(zhuǎn)變，對其可以從不同側(cè)面進行界定。立足預(yù)防化解矛盾糾紛的預(yù)防性法律制度，目標(biāo)是防范各類矛盾糾紛的發(fā)生。立足國家制度價值取向?qū)用娴念A(yù)防性法律制度，主要包括《仲裁法》《人民調(diào)解法》《公證法》《法律援助法》等全國人大常委會制定的法律。立足公共安全的預(yù)防性法律制度，包括事先預(yù)防和事后預(yù)防兩個方面。立足社會治理的預(yù)防性法律制度，與“楓橋經(jīng)驗”緊密相關(guān)，可以稱之為“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度，從制度內(nèi)容、制度理念和制度文化等不同層面體現(xiàn)“預(yù)防為先”的法治建設(shè)路徑，預(yù)防公權(quán)力過度擴張，重視賠償和補償責(zé)任的運用，克服“機械執(zhí)法”“小過重罰”傾向，維護社會公平，激發(fā)社會活力，發(fā)揮政府和社會兩方面積極性。

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)的工作重點不僅包括完善新的立法領(lǐng)域，還包括以社會效果為導(dǎo)向完善法律執(zhí)行機制，推動形成社會治理共同體。中國特色社會主義法治建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，法治社會建設(shè)是法治國家和法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)，“要完善基層群眾自治機制，調(diào)動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會治理共同體”。“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)堅持目標(biāo)導(dǎo)向，激發(fā)基層活力，促進社會進步，繁榮大眾文化，發(fā)揮制度的引導(dǎo)、教育等功能，維護社會公平正義，實現(xiàn)國家長治久安。

二、“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)的主要內(nèi)容

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度產(chǎn)生于社會治理的實際需要，貫穿于“楓橋經(jīng)驗”產(chǎn)生、發(fā)展、沿革的全過程。實行綜合治理、追求公正效果、健全制度體系、就地化解糾紛，采取預(yù)防措施、堅持效果導(dǎo)向、建立預(yù)防機制、彰顯預(yù)防效果，推動了該法律制度進步和完善。發(fā)揮法律的社會治理功能，是國家治理現(xiàn)代化在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，強化了制度目標(biāo)，拓展了制度供給渠道，豐富了制度內(nèi)涵，增強了制度效能。

（一）實行綜合治理采取預(yù)防措施

基層社會諸多復(fù)雜的因素，需要進行綜合治理。“楓橋經(jīng)驗”通過采取綜合措施，有效解決了社會治安問題，形成了社會治安綜合治理的經(jīng)驗。楓橋鎮(zhèn)在全國率先建立覆蓋全面的融打、防、教、管、建 于一體的社會治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)，有效維護了社會治安，保障了經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。經(jīng)過長期的實踐和探索，綜合治理成為具有中國特色的社會治理基本方法，也成為預(yù)防性法律制度建設(shè)的突出特點。

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度重視多元主體在社會治理中共同發(fā)揮作用，強調(diào)專門機關(guān)和基層群眾性自治組織的協(xié)同配合，專群結(jié)合解決社會治理難題；重視黨委、政府、司法機關(guān)等公權(quán)力對社會力量的支持，發(fā)揮各類社會組織的作用，共同開展預(yù)防、化解矛盾糾紛的工作。諸暨市人民法院通過人民法庭指導(dǎo)人民調(diào)解的“四環(huán)指導(dǎo)法”，支持人民調(diào)解預(yù)防化解矛盾糾紛，取得了綜合治理的積極成效。

例如，典型案例：人民法庭指導(dǎo)人民調(diào)解的“四環(huán)指導(dǎo)法”。諸暨市人民法院與諸暨市司法局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）人民調(diào)解委員會工作的實施意見》，立足審判，延伸觸角，緊緊抓住民間糾紛訴前、訴時、訴中、訴后四個環(huán)節(jié)，制定針對性強的工作制度，提高指導(dǎo)工作的效能。（1）“訴前”環(huán)節(jié)普遍指導(dǎo)。建立《法律指導(dǎo)員工作制度》，強化對人民調(diào)解組織的指導(dǎo)，力求使民間糾紛能更好地解決在人民調(diào)解這一環(huán)節(jié)。（2）“訴時”環(huán)節(jié)跟蹤指導(dǎo)。建立《糾紛告訴引導(dǎo)制度》，及時妥善地進行引導(dǎo)，力求使民間糾紛能更好地進入人民調(diào)解環(huán)節(jié)而解決。發(fā)送《訴訟風(fēng)險告知書》《調(diào)解勸導(dǎo)書》，如當(dāng)事人愿意由調(diào)解委員會調(diào)處糾紛的，則由法院開具《人民調(diào)解委員會聯(lián)系跟蹤單》，由其持單向調(diào)解委員會聯(lián)系解決。（3）“訴中”環(huán)節(jié)個別指導(dǎo)。建立《特邀陪審、旁聽制度》，實現(xiàn)法院訴訟與人民調(diào)解的有機銜接，凡涉及經(jīng)過人民調(diào)解委員會處理過或較為典型的民間糾紛，有的放矢邀請相關(guān)調(diào)解員參加旁聽，提高調(diào)解員的法律業(yè)務(wù)水平和調(diào)解技巧。（4）“訴后”環(huán)節(jié)案例指導(dǎo)。建立《人民調(diào)解委員會調(diào)解協(xié)議審理結(jié)果反饋制度》，對人民調(diào)解組織進行具體的案例指導(dǎo)，以擴大辦案的社會效果。諸暨市人民法院的這個做法，節(jié)約了當(dāng)事人成本，和睦了雙方的關(guān)系；分流糾紛，減輕了法院的壓力；規(guī)范調(diào)解，推動了人民調(diào)解的發(fā)展；維護穩(wěn)定，樹立了司法的威信，最終實現(xiàn)了矛盾糾紛多元化解中的雙贏、多贏和共贏。

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)，通過采取積極的措施，發(fā)揮黨委、政府、企事業(yè)單位、社會組織、基層群眾性自治組織和公民個人作用。楓橋鎮(zhèn)綜治中心統(tǒng)籌各個部門和政府力量，形成治理合力，克服“七站八所”各自為政的狀況，有效解決了社會治安這一難題。1996 年中共諸暨市委辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市委政法委、市綜治委《關(guān)于加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)政法綜治組織規(guī)范化建設(shè)的意見》的通知（市委辦［1996］48 號），明確規(guī)定鎮(zhèn)鄉(xiāng)社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)社會治安綜合治理工作的專門機構(gòu)。鎮(zhèn)鄉(xiāng)社會治安綜合治理委員會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府一名主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，并確定一名副職領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，由公安派出所、法庭、司法、民政、武裝、教育、婦聯(lián)、團委、土管等與社會治安關(guān)系密切的部門領(lǐng)導(dǎo)組成，下設(shè)辦公室，配備一定數(shù)量的專職干部，負(fù)責(zé)處理轄區(qū)社會治安綜合治理的日常工作。通過建立工作報告、資料臺賬、工作例會、信息共享、橫向聯(lián)系、考核評比等制度，實現(xiàn)社會治安綜合治理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效預(yù)防化解復(fù)雜矛盾和糾紛。

（二）追求公正效果堅持預(yù)防導(dǎo)向

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)為公權(quán)力運行的程序和結(jié)果提出了明確的要求。實現(xiàn)社會公平成為行政執(zhí)法和司法效果的評判標(biāo)準(zhǔn)。制度成效受到重視，科學(xué)合理的制度運行促進社會治理機制不斷完善。

例如，諸暨市人民檢察院保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法權(quán)利。諸暨市人民檢察院在辦案過程中，本著為企業(yè)服務(wù)、為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的根本指導(dǎo)思想，正確執(zhí)行政策法律，促進了企業(yè)的經(jīng)濟建設(shè)。諸暨無縫鋼管廠是一家骨干鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，經(jīng)濟虧損逾三十萬余元，引起全廠職工的強烈不滿。諸暨市人民檢察院根據(jù)群眾匿名舉報的線索，于 1989 年 12 月調(diào)取了該廠近三年的全部賬據(jù)，從查賬入手，內(nèi)查外調(diào)，經(jīng)過三個多月的艱苦努力，查清廠長金某某、會計趙某某、副廠長馬某某合伙貪污集體資金二十萬一千余元的事實，三名腐敗分子最終受到法律制裁。同時，協(xié)助城西辦事處加強了對該廠的領(lǐng)導(dǎo)，配備了新的領(lǐng)導(dǎo)班子，將追回的十七萬元贓款迅速返還轉(zhuǎn)入生產(chǎn)費用，解決了該廠周轉(zhuǎn)資金困難。

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)強調(diào)對行政執(zhí)法和司法效果的檢視，追求公正的程序、公開的結(jié)果和公道的理由，追求良好的社會效果；重視發(fā)揮多元主體的作用，黨政動手、依靠群眾、立足預(yù)防、化解矛盾、維護穩(wěn)定、促進發(fā)展，凝聚起改革發(fā)展的全民共識；注重制度績效，推動經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定，取得矛盾少、治安好、發(fā)展快、社會文明進步的良好效果，充分發(fā)揮社會治理中“法治保障”的作用。行政執(zhí)法、司法過程中重視采取積極有效措施挽回受害者損失，成為“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度的突出特點。

（三）健全制度體系建立預(yù)防機制

社會規(guī)范建設(shè)，完善了制度結(jié)構(gòu)。“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度通過明確公私、群己界限，賦予社會自治動力。自治章程、村規(guī)民約、社區(qū)公約、風(fēng)俗習(xí)慣等與居民的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)，許多內(nèi)容是長期生活經(jīng)驗的積累，是社會生活的規(guī)范化表達(dá)。社會規(guī)范建設(shè)具有針對性強的特點，強調(diào)自我約束，相互監(jiān)督制約，形成獨特的治理機制。

例如，諸暨市“村級治理五件事”。“村級治理五件事”通過承諾、踐諾和評諾機制，實現(xiàn)精細(xì)化的服務(wù)和管理。網(wǎng)絡(luò)化、智能化環(huán)境為踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)造了良好的環(huán)境和條件，科技支撐，數(shù)字治理，適應(yīng)現(xiàn)代社會對效率和公正的要求。“村居治理五件事”主要內(nèi)容包括：第一，“三資”管理（資產(chǎn)、資金和資源管理）零違規(guī)；第二，“四不”承諾（不參與村里的工程項目、不違規(guī)發(fā)展黨員、不參與非正常上訪、不履職就辭職）零違背；第三，“四違”（違法建設(shè)、違法開采礦山、違法洗砂、違反殯葬管理規(guī)定，或者放任、默許甚至教唆村民出現(xiàn)上述行為）零容忍；第四，村級工程零投訴；第五，村級招待零支出。基層群眾自治性組織的負(fù)責(zé)人如何為基層群眾服務(wù)，需要向“選民”進行履職承諾，并通過“亮諾”，明確自己的工作思路和目標(biāo)。基層群眾通過比較和鑒別，進行民主決策，民主管理。諸暨市明確規(guī)定，每年 3 月 28 日為村務(wù)公開日，對集體項目投標(biāo)、宅基地審批、水電費收繳等村民比較關(guān)心的內(nèi)容，分季向村民公開，接受群眾監(jiān)督。對于基層群眾性自治組織負(fù)責(zé)人的履職情況進行“評諾”，并 提出改進的意見和建議，充分體現(xiàn)了基層群眾的主人翁地位。

憲法和法律在基層得到全面實施，是新時代“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)的重大成果。無論社區(qū)矯正制度、青少年犯罪的預(yù)防制度，都離不開社區(qū)的參與，因而，社會規(guī)范的作用更直接、更有效。加強社會規(guī)范建設(shè)，充分發(fā)揮其在社會治理中的作用，能夠有效引導(dǎo)社會風(fēng)氣，和睦鄰里關(guān)系，減少矛盾糾紛，從而實現(xiàn)源頭治理。

社會規(guī)范立足生產(chǎn)和生活經(jīng)驗，通過親情、鄉(xiāng)情和友情，滿足多元治理主體的多樣化、多層次需求。扎實推進自治、法治和德治“三治結(jié)合”，滿足基層社會治理對制度規(guī)范的需求。基層群眾自治制度雖然是憲法和法律制度，但是，“依法自治”并非僅僅通過細(xì)化憲法和法律來完成。相反，憲法和法律為基層群眾自治活動確定了原則和范圍，屬于社區(qū)居民自治事項的內(nèi)容，需要以社會規(guī)范的形式予以細(xì)化。基層群眾自治制度要求回應(yīng)村民（居民）參與經(jīng)濟和社會事務(wù)管理的訴求，拓展參與政治和社會事務(wù)管理的渠道，實行直接民主機制，建立健全以民主、公開為核心的規(guī)章制度，包括村民選舉制度、村規(guī)民約制度和村務(wù)公開制度等。村民（居民）自主選出村級（社區(qū)）班子，使民情、民意、民智真正在決策管理中得到體現(xiàn)；依照憲法、法律，通過村民（居民）代表大會決議，制定上合憲法法律、下合社情民意、簡單明了、具體實用的村規(guī)民約、社區(qū)公約等，實現(xiàn)自我教育、自我管理和自我完善。充分發(fā)揮道德評議的作用，運用道德力量調(diào)節(jié)家庭成員之間、群眾之間、干群之間的糾紛和矛盾，道德評議在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中具有不可替代的作用。

（四）就地化解糾紛彰顯預(yù)防效果

包括矛盾糾紛就地化解在內(nèi)的社會治理諸多任務(wù)，均需要上下貫通、部門聯(lián)動、齊心協(xié)力、合作完成。“幫教”是“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展過程中形成的一項重要制度，楓橋鎮(zhèn)普遍建立了由治保、調(diào)解干部和黨員骨干、離退休老同志參加的幫教小組，幫助教育違法犯罪人員。另外，對外逃流竄、經(jīng)常偷竊、擾亂社會治安的違法犯罪分子，立足于拉，盡力挽救，做艱苦細(xì)致的幫助教育工作。通過規(guī)范化的管理，保證幫教對象獲得穩(wěn)定的收入、具有安定的生活，取得了良好的效果。

“楓橋經(jīng)驗”產(chǎn)生之初，就認(rèn)識到了強制措施的局限性，即通過警察、監(jiān)獄、軍隊等國家機器，并運用行政和刑事強制手段，激烈對抗，迫使服從，極易導(dǎo)致群體之間、個體內(nèi)心的對抗；強調(diào)剛?cè)嵯酀匾暿虑邦A(yù)防，運用幫教措施，對違法犯罪人的改造更容易取得事半功倍的效果。

例如，何某某的轉(zhuǎn)變。檀溪公社夏湖大隊何某某 21 歲，與繼母鬧矛盾，到處流竄。先后被適用過勞動教養(yǎng)、扣押審查、強制勞動、少年管教、集訓(xùn)等處罰措施，先后被上海市公安局、杭州市公安局、諸暨縣公安局拘留6次，但放出來后照樣作案，被遣送原籍 4 次。大隊黨支部研究，除了社員管以外，設(shè)立“專管員”，擔(dān)任“專管員”的徐仁傳與何某某一起出工，一起休息，幫助他，鼓勵他。由于切實感受到來自組織的關(guān)心和溫暖，解決了生產(chǎn)和生活中的困難，何某某最終發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，成為守法的公民。

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度重視企業(yè)職工遵紀(jì)守法自覺性、安全防范意識和規(guī)范操作養(yǎng)成，重 視職工生產(chǎn)技術(shù)、操作技能培訓(xùn)教育，有效防范安全責(zé)任事故。職工教育制度有效預(yù)防責(zé)任事故的發(fā)生，對安全生產(chǎn)起到了積極的作用。諸暨市通過“人民調(diào)解進民企”，企業(yè)參與社會治理有效預(yù)防化解了大量矛盾糾紛，使企業(yè)成為維護社會和諧穩(wěn)定的重要力量。

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)過程中，重視廣泛開展豐富多彩的社區(qū)文化建設(shè)，形式多樣、積極向上的文體活動，有助于提高城鄉(xiāng)居民的整體素質(zhì)。豐富的業(yè)余生活，增強了公益意識，推動社會風(fēng)氣轉(zhuǎn)變。而且，做好挽救人、轉(zhuǎn)化人的工作，化消極因素為積極因素，對有輕微違法犯罪的人員和“兩勞”回籍人員，耐心細(xì)致幫教，“不推一把拉一把，不幫一時幫一世”，取得了積極成效。

踐行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度，行之有效地規(guī)范動員群眾廣泛參與社會建設(shè)，全面實行全過程人民民主，保障城鄉(xiāng)社區(qū)居民有效參與公共事務(wù)和公益事業(yè)。“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢，通過“黨建 + 社會治理”創(chuàng)新工程、返鄉(xiāng)走親制度、新市民政策等改革創(chuàng)新舉措，堅持源頭治理、系統(tǒng)治理和依法治理，體現(xiàn)綜合治理的要求，推動了和諧社會秩序的構(gòu)建。依法保護公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)利，扎實的維權(quán)成為維穩(wěn)的必由之路。

三、“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)的成效

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度體現(xiàn)了制度功能的轉(zhuǎn)變：從單純的制度建設(shè)，轉(zhuǎn)向綜合的環(huán)境和條件建設(shè)，并涵蓋制度供給、制度運行及制度績效等方面。

（一）治理方式規(guī)范化

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度不僅促進法律制度自身的發(fā)展完善，推動制度變革，還塑造了良好的政治、經(jīng)濟和文化土壤。社會規(guī)范的主要功能是優(yōu)化社會運行的環(huán)境和條件，尊重社會自身的運行規(guī)律。“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度遵循基層社會治理的內(nèi)在邏輯，形成自上而下和自下而上相結(jié)合的基層社會制度供給狀態(tài)，特別是健全完善的各類社團組織章程、村規(guī)民約、社區(qū)公約、風(fēng)俗習(xí)慣等社會規(guī)范，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)群眾生產(chǎn)生活關(guān)系的作用，最大限度實現(xiàn)整體性預(yù)防化解矛盾糾紛的效果。《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的決定》和《紹興市“楓橋經(jīng)驗” 傳承發(fā)展條例》等“楓橋經(jīng)驗”地方立法從不同層面明確了基層社會治理中要發(fā)揮村規(guī)民約作用，推動全過程人民民主落細(xì)落實，不斷提升基層群眾性自治組織的能力水平，尊重基層群眾的首創(chuàng)精神。 “楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度契合基層社會自身運行規(guī)律，推進了社會治理法治化進程。

（二）治理手段柔性化

基層社會治理中涉及制度的功能、規(guī)范形式、績效評價等因素，需要調(diào)動各部門、多主體的積極性、主動性。立足特定區(qū)域和領(lǐng)域，增強社會成員、團體內(nèi)部凝聚力、向心力和親和力的柔性化治理，強調(diào)主動作為、積極預(yù)防。為減少宅基地和農(nóng)民翻建新房過程中的矛盾，諸暨市的土管城建部門和各村完善了建房審批“四公開四到場”制度，即土地審批計劃、審批手續(xù)、地點戶名和結(jié)果公開；審批前、基地定樁、墻體砌磚和建成后驗收到場，既嚴(yán)格依照政策辦事，又充分考慮左鄰右舍的利益，防止房屋建成后產(chǎn)生糾紛。實踐中還存在房屋翻建，需要四鄰書面簽字同意的習(xí)慣，旨在促進睦鄰友好，有效預(yù)防可能發(fā)生的矛盾糾紛。

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度通過采取積極有效的措施，防止、減少矛盾糾紛發(fā)生，未雨綢繆，實行預(yù)測預(yù)防預(yù)警，就地化解矛盾糾紛。柔性化手段追求治理的效果，增強了治理的共識。

（三）治理機制長效化

堅持標(biāo)本兼治。諸暨市黨政部門正確把握治標(biāo)與治本的關(guān)系，認(rèn)識到及時化解、依法打擊是治標(biāo)，深化改革、加快發(fā)展，提高人民群眾素質(zhì)，加強干部隊伍建設(shè)，營造一個公平、公正的社會環(huán)境是治本。基于這一認(rèn)識，重視抓改革、促發(fā)展，抓宣傳、常教育，抓村務(wù)公開、政務(wù)公開，抓基層民主政治建設(shè)和干部隊伍整體素質(zhì)的提高。促進全社會形成正氣，從源頭上消除矛盾糾紛。抓責(zé)任落實，抓基層基礎(chǔ)，抓協(xié)調(diào)配合，抓經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。

行之有效的“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)，充分發(fā)揮基層政權(quán)在社會治理中的作用，保障其服務(wù)群眾的效率和效果，使得矛盾糾紛化解在基層，增強了群眾的安全感、獲得感、幸福感。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府和社會力量相互配合，多措并舉，標(biāo)本兼治，“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)為城鄉(xiāng)社區(qū)有效治理提供了更加堅實的制度保障。上下同心、目標(biāo)同向的治理文化，自治、法治、德治“三治結(jié)合”，增強了社會治理的凝聚力。

四、預(yù)防性法律制度建設(shè)的意義

（一）激發(fā)自治活力

基層群眾自治制度是中國特色社會主義政治制度的重要內(nèi)容，其主要功能是激勵基層群眾參與公共事務(wù)管理、公益事業(yè)活動，減輕政府治理的難度，降低社會治理的成本。“法治實質(zhì)上是從制度上對國家權(quán)力的限制。……通過制度的方式來約束政府，就是現(xiàn)代社會的創(chuàng)新。”強化憲法法律在基層的實施，健全社會規(guī)范，明晰公權(quán)力的范圍，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，才能為社會自治留下恰當(dāng)?shù)目臻g。

中國古代基層社會的組織形式豐富多樣，包括血緣、地緣、業(yè)緣、趣緣等團體。其中，業(yè)緣主要表現(xiàn)為“會”，各行各業(yè)的管理，主要通過行業(yè)組織及其自主制定的規(guī)范予以維系。村規(guī)民約具有悠久的歷史，陜西藍(lán)田的《呂氏鄉(xiāng)約》、江西贛南的《贛南鄉(xiāng)約》，在中國傳統(tǒng)社會治理中都發(fā)揮了重要作用。

從治理主體來看，制度發(fā)揮著對人的行為進行規(guī)制的作用，包括行為預(yù)期、行為規(guī)范和行為認(rèn)同。 “楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度推動預(yù)防糾紛與化解糾紛結(jié)合、化解糾紛與制度完善統(tǒng)一，最大限度發(fā)揮社會自我修復(fù)和自我更新的功能。要堅持頂層設(shè)計，重視基層創(chuàng)新，立足社會視角考察法律制度的作用，評價其效果。

（二）減小治理成本

基層群眾不僅是生產(chǎn)和生活的主體，而且也參與行為準(zhǔn)則的制定，社會規(guī)范能夠最大限度反映和體現(xiàn)特定時期、特定群體的意志。和睦的社會關(guān)系，誠信、友善的社會秩序，會促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展，維護生產(chǎn)和生活秩序。增強法律制度供給中的公眾參與，可以有效激發(fā)群眾自覺，為預(yù)防化解矛盾糾紛獻計獻策。完善矛盾糾紛多元化解方式，為當(dāng)事人提供更多訴求表達(dá)和利益維護通道，無疑是建設(shè)更高水平法治中國的必由之路。與此同時，“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度中有關(guān)生產(chǎn)和生活的行為準(zhǔn)則，豐富了調(diào)處息爭不可或缺的規(guī)范依據(jù)。可以說，“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度在優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)的同時，也降低了治理成本。

實踐中矛盾糾紛轉(zhuǎn)化和激化，“小事拖大，大事拖炸”，主要原因在于疏導(dǎo)、處理不及時。社會力量和民眾的廣泛參與，有助于及時化解矛盾糾紛，優(yōu)化社會治理效能。“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度以權(quán)利保護為崇高目標(biāo)，維護社會和諧穩(wěn)定，通過基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化推動國家治理現(xiàn)代化進程。

（三）增強制度效益

影響和制約制度發(fā)揮作用的因素多種多樣，“在一個社會中，公眾參與度越高，制度的公正性也會越高”。中央和地方立法中的群眾參與，對于制度質(zhì)量提高具有重要的意義。基層民主是直接民主，基層群眾自治組織和行業(yè)協(xié)會暢通了基層群眾參與社會治理的渠道。公平公正的社會規(guī)范，促成“政簡刑輕”的制度風(fēng)格，形成“疏而不漏”的治理效果。規(guī)范行為，“法律不外乎人情”，從制度績效看，“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度因其實施的低成本和高效率而具有無可比擬的優(yōu)勢。

“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度重在權(quán)利保護，強化法律的社會屬性，促進社會長期穩(wěn)定，國家長治久安。習(xí)近平總書記指出：“‘楓橋經(jīng)驗’發(fā)展到今天，最重要的成果和最鮮明的特色就是實現(xiàn)自律和他律、剛性和柔性、治身和治心、人力和科技相統(tǒng)一，要總結(jié)推廣這一成果。”重視中央和地方立法在基層的實施，在行政執(zhí)法、司法活動中牢固樹立權(quán)利保護意識，大力加強社會規(guī)范供給，發(fā)揮社會規(guī)范作用，充分發(fā)揮制度的教育、引導(dǎo)、激勵等作用，“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)正當(dāng)其時。

五、結(jié)　論

“楓橋經(jīng)驗”產(chǎn)生之初就重視制度建設(shè)，形成了“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度，通過“對癥下藥，因人施教”，“及時批判，經(jīng)常考核”，“政策兌現(xiàn)，給予出路”，并團結(jié)出身“四類分子”家庭的青年，對改造好的“四類分子”及時摘帽等工作，取得了積極成效。推動思想改造，減弱社會對抗，調(diào)動了全社會的積極性。“摘掉一頂帽，調(diào)動幾代人”，良好的社會治理成效，彰顯了“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度的品質(zhì)。發(fā)展完善階段的“楓橋經(jīng)驗”，踐行黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治制度，堅持合情合理合法化解各類矛盾糾紛，為司法公正夯實了社會基礎(chǔ)。摒棄“逐利執(zhí)法”，重視社會規(guī)范的作用，切實保護公民、法人和其他社會組織的權(quán)利。這一階段的“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度公正、高效化解矛盾糾紛，有效維護社會穩(wěn)定，有助于實現(xiàn)良法善治的目標(biāo)。

總之，六十余年的發(fā)展歷史表明，“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度建設(shè)發(fā)揮中央和地方的積極性，尤其是充分發(fā)揮社會規(guī)范在法治體系中的作用，優(yōu)化了制度結(jié)構(gòu)，提升了治理效能。“楓橋經(jīng)驗”預(yù)防性法律制度豐富了預(yù)防性法律制度的內(nèi)涵，對中國特色社會主義法治從制度理念、內(nèi)容、效果等方面進行了新的詮釋。強化社會治理的基層基礎(chǔ)建設(shè)，充分發(fā)揮法治在基層治理中的作用，賦予了中國特色社會主義制度強大的生命力。