摘 要：數(shù)字治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。數(shù)字技術(shù)之所以能夠賦能治理，是因?yàn)閿?shù)字技術(shù)可以使國(guó)家精準(zhǔn)識(shí)別特定個(gè)體并提升宏觀治理水平，賦能立法和科學(xué)決策、自動(dòng)化行政、社會(huì)信用體系建設(shè)、公眾守法和法律監(jiān)督等。但數(shù)字治理也存在諸多難題。系統(tǒng)化構(gòu)建數(shù)字治理的基礎(chǔ)制度、平衡數(shù)字治理中的多維度法律價(jià)值、強(qiáng)化對(duì)數(shù)字公權(quán)力的制度控制以建構(gòu)技術(shù)發(fā)展的社會(huì)信任基礎(chǔ)、在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中提升數(shù)字治理的國(guó)際化水平、預(yù)防和矯治數(shù)字治理的異化，是數(shù)字治理應(yīng)當(dāng)遵循的基本法治進(jìn)路。

一、引言

數(shù)字技術(shù)正在改變著各個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)方式、生活方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和治理方式，推動(dòng)全球政治和社會(huì)邁向“新治理”變革，甚至重塑?chē)?guó)際秩序。2021年，中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管總局主導(dǎo)的阿里巴巴“二選一”巨額處罰、網(wǎng)信辦主導(dǎo)的滴滴安全審查、工信部主導(dǎo)的互聯(lián)互通專(zhuān)項(xiàng)整治，開(kāi)啟了中國(guó)數(shù)字治理的新進(jìn)程；全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《個(gè)人信息保護(hù)法》”）、《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《數(shù)據(jù)安全法》”）、《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》以及國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等部門(mén)發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，標(biāo)志著中國(guó)數(shù)字治理基本法律制度的建立，而圍繞平臺(tái)反壟斷、網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督、汽車(chē)數(shù)據(jù)安全管理等領(lǐng)域法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)的出臺(tái)，則表明關(guān)于數(shù)字治理的法律制度日趨豐富。在司法領(lǐng)域，中國(guó)首例個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件的判決（2021年1月8日）、人臉識(shí)別案件的審理和《最高人民法院關(guān)于審理使用人臉識(shí)別技術(shù)處理個(gè)人信息相關(guān)民事案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》的出臺(tái)，表明社會(huì)公眾更加關(guān)注數(shù)字背景下個(gè)人權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題，也表明，數(shù)字技術(shù)的合理運(yùn)用，成為人們的重要關(guān)切。從全球來(lái)看，平臺(tái)反壟斷、數(shù)據(jù)治理、科技博弈和AI治理等，成為數(shù)據(jù)治理最為主要的領(lǐng)域；在算法領(lǐng)域，美國(guó)參議員羅恩﹒懷登等提出了《2022年算法責(zé)任法案》；圍繞人工智能發(fā)展，歐盟正式實(shí)施《人工智能法案》（AIA）。“數(shù)字治理的全球崛起，已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國(guó)和整個(gè)國(guó)際秩序的最大變量”，必將“重塑全球科技、政治、經(jīng)濟(jì)、主權(quán)、貿(mào)易、安全等競(jìng)爭(zhēng)格局”；數(shù)字治理正在重塑著政府治理、重構(gòu)著政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力，推動(dòng)著數(shù)字民主的發(fā)展。

依托大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理能力，促進(jìn)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提升，是中國(guó)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。2017年12月，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平；建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。2021年，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)的《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》提出，“構(gòu)筑共建共治共享的數(shù)字社會(huì)治理體系”。黨的十九屆四中全會(huì)首次將“數(shù)據(jù)”列為生產(chǎn)要素，明確提出要“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。黨的二十大報(bào)告多次提到“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2023年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出，“建設(shè)數(shù)字中國(guó)是數(shù)字時(shí)代推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的有力支撐”。

通過(guò)大數(shù)據(jù)推動(dòng)國(guó)家治理，不僅被管理者青睞，而且被學(xué)者們看重。不過(guò)，總體來(lái)看，既有的學(xué)術(shù)研究，關(guān)注數(shù)字治理特定領(lǐng)域技術(shù)問(wèn)題的成果較多，系統(tǒng)化關(guān)注數(shù)字治理法治化問(wèn)題的成果較少，比較研究也不充分。數(shù)字治理法治化發(fā)展問(wèn)題的討論之所以是必要和重要的，是因?yàn)閿?shù)字治理呈現(xiàn)出了與傳統(tǒng)治理不完全相同的特點(diǎn)和趨勢(shì)。更好地推動(dòng)數(shù)字治理邁向法治化，是值得緊迫研究的法學(xué)理論命題和數(shù)字法治實(shí)踐問(wèn)題。

二、數(shù)字技術(shù)如何推動(dòng)國(guó)家的治理與法治

（一）數(shù)字技術(shù)推動(dòng)國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯

數(shù)字是社會(huì)治理的基礎(chǔ)資源。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人工智能手機(jī)的普及，數(shù)據(jù)平臺(tái)的建立和衛(wèi)星測(cè)繪技術(shù)的提高，衛(wèi)星遙感、傳感器收取、條形碼技術(shù)、射頻識(shí)別技術(shù)、感知技術(shù)和數(shù)據(jù)檢索分類(lèi)（如百度和谷歌等搜索引擎）等數(shù)據(jù)采集技術(shù)的提高，各種數(shù)據(jù)被源源不斷地匯總。金融服務(wù)公司、電信運(yùn)營(yíng)商、旅行類(lèi)公司、互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商、醫(yī)療保健提供商、政府部門(mén)、零售商、公用事業(yè)部門(mén)等，每時(shí)每刻都在采集各種各樣的數(shù)據(jù)。互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、移動(dòng)終端數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、新型測(cè)繪大數(shù)據(jù)成為數(shù)據(jù)的主要表現(xiàn)形態(tài)；傳感數(shù)據(jù)、具有豐富地理空間信息的移動(dòng)數(shù)據(jù)，都是大數(shù)據(jù)的主要來(lái)源。據(jù)估算，截至2020年，全球的攝像頭數(shù)量達(dá)280億個(gè)，日夜俯視著城市和社會(huì)，構(gòu)成人類(lèi)社會(huì)的最大物聯(lián)網(wǎng)。按照社會(huì)屬性由低到高的程度，上述數(shù)據(jù)大致可被分為自然界大數(shù)據(jù)、生命和生物的大數(shù)據(jù)、社交大數(shù)據(jù)，構(gòu)成了數(shù)字治理的基礎(chǔ)。

數(shù)字技術(shù)如何推動(dòng)治理？有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字對(duì)社會(huì)治理體制的推動(dòng)在于，一是層級(jí)治理逐漸被扁平化、破碎化、流動(dòng)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)所消解；二是從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向共建共治共享。不過(guò)，如果從數(shù)據(jù)推動(dòng)治理的內(nèi)在邏輯來(lái)看，數(shù)字推動(dòng)治理包括微觀和宏觀兩個(gè)方面。微觀上，借助數(shù)字新技術(shù)，國(guó)家對(duì)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織的各種靜態(tài)信息和動(dòng)態(tài)信息的掌控更加具體、精確，如個(gè)人征信信息。宏觀上，國(guó)家可以通過(guò)對(duì)各類(lèi)大數(shù)據(jù)的匯總，如對(duì)國(guó)土環(huán)境，氣候變化，人群分布與人員流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活躍度，貿(mào)易狀況，群體行為方式，治安形勢(shì)，特定城市的交通、教育、購(gòu)物需求等數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，為宏觀決策提供數(shù)據(jù)支撐。

1.通過(guò)數(shù)字技術(shù)精準(zhǔn)識(shí)別特定個(gè)體

借助數(shù)字技術(shù)，國(guó)家可全面搜集和存儲(chǔ)每一個(gè)個(gè)體的信息，精準(zhǔn)識(shí)別和管理每一個(gè)社會(huì)主體。精準(zhǔn)識(shí)別每一個(gè)國(guó)民，一直是國(guó)家的夢(mèng)想，但照片技術(shù)未出現(xiàn)前，國(guó)家無(wú)法對(duì)此實(shí)行有效管理；而目前，國(guó)家?guī)缀跏占怂腥说恼掌Ｔ诖髷?shù)據(jù)背景下，“越來(lái)越多的個(gè)人行為在被記錄，對(duì)國(guó)家而言，這意味著每一個(gè)國(guó)民個(gè)體、每一輛車(chē)甚至每一個(gè)其他其他物體都可以被追蹤”。（1）個(gè)人信息的唯一性為國(guó)家精準(zhǔn)治理提供了信息基礎(chǔ)。人的姓名可能重復(fù)，但電話號(hào)碼、身份證號(hào)等數(shù)據(jù)卻是獨(dú)特的。如阿里巴巴等平臺(tái)企業(yè)通過(guò)用戶的網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)擊、瀏覽、搜索痕跡等信息，以及手機(jī)號(hào)、電子郵件等具有唯一標(biāo)識(shí)性的符號(hào)進(jìn)行大規(guī)模匹配，為用戶建立檔案，準(zhǔn)確確認(rèn)個(gè)體身份；平臺(tái)企業(yè)的這些信息，政府基于管理需要，可以依法調(diào)取；此外，政府將自然人的出生信息、戶籍、教育、醫(yī)療、社保、納稅、犯罪、消費(fèi)等數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總并與人工智能技術(shù)適度結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然人的“終身記錄、終身分析、終身管理、終身服務(wù)”。（2）個(gè)體數(shù)據(jù)的“清晰性”為國(guó)家動(dòng)態(tài)管理個(gè)人提供了數(shù)據(jù)依據(jù)。“在社會(huì)管理中，管理者只有清晰地辨識(shí)每一個(gè)人，才能在國(guó)民記錄的體系里，把具體的人和事關(guān)聯(lián)起來(lái)，才能落實(shí)戶籍、納稅、征兵、治安、醫(yī)療、福利、財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和繼承權(quán)等社會(huì)管理的制度。”“有效的社會(huì)治理最終需要落實(shí)在千千萬(wàn)萬(wàn)社會(huì)成員的個(gè)性社會(huì)行為上，因而對(duì)個(gè)體社會(huì)行為的理解和把握，是進(jìn)行科學(xué)有效社會(huì)治理的一個(gè)重要基礎(chǔ)”。（3）大數(shù)據(jù)可以映射人際、社會(huì)關(guān)系，為國(guó)家建立社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)奠定了邏輯基礎(chǔ)。各種被采集的原始數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)處理便會(huì)形成有邏輯的信息，各種信息經(jīng)過(guò)加工和匯總便可形成社會(huì)個(gè)體的行為習(xí)慣數(shù)據(jù)。借助這些數(shù)據(jù)，管理者可以從中發(fā)現(xiàn)特定人的行為蹤跡、社會(huì)關(guān)系，進(jìn)而對(duì)社會(huì)進(jìn)行清晰化管理。

2.數(shù)字技術(shù)助力宏觀治理

“一個(gè)人的數(shù)據(jù)價(jià)值不大，但一群人的數(shù)據(jù)就有了價(jià)值”。無(wú)數(shù)個(gè)自然人、企業(yè)的數(shù)據(jù)匯聚起來(lái)，就構(gòu)成了國(guó)家治理的基礎(chǔ)性大數(shù)據(jù)庫(kù)。因?yàn)椤皵?shù)據(jù)關(guān)聯(lián)著數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出人與人、人與事、人與物之間的關(guān)系，通過(guò)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)可以展現(xiàn)出物理世界難以全貌呈現(xiàn)的另一個(gè)與現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)的數(shù)字世界”。2014年，世界銀行與全球創(chuàng)新機(jī)構(gòu)SecondMuse合作發(fā)布了《大數(shù)據(jù)對(duì)發(fā)展的作用》（BigDatainactionfordevelopment）的報(bào)告，并推薦了五個(gè)案例模板：“利用大數(shù)據(jù)高頻、實(shí)時(shí)地檢測(cè)通貨膨脹情況；利用手機(jī)大數(shù)據(jù)檢測(cè)國(guó)家的真實(shí)失業(yè)狀況；利用農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)解決農(nóng)村治理困境；利用TWitter大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)國(guó)民對(duì)于食品價(jià)格的情緒和承受力；利用衛(wèi)星大數(shù)據(jù)把握氣候特征。”“國(guó)家決策能力和治理能力借助大數(shù)據(jù)工具可以變得更加敏銳、前瞻、真實(shí)、無(wú)微不至”。數(shù)據(jù)為國(guó)家治理提供了新的工具和手段，是通向國(guó)家治理現(xiàn)代化的最佳途徑。從宏觀治理角度來(lái)看，國(guó)家借助電腦、手機(jī)上的各種應(yīng)用軟件產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)，如微信社交媒體數(shù)據(jù)，可進(jìn)行空間分析，可以找出人口的空間分布特征、不同人群的出行模式，變化趨勢(shì)，預(yù)測(cè)不同群體對(duì)醫(yī)院、公園、便利店等社會(huì)資源的需求，進(jìn)而對(duì)各種社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，改善城市公共資源的分布，對(duì)應(yīng)急事件監(jiān)控預(yù)警和傳播性疾病風(fēng)險(xiǎn)提前防控，發(fā)現(xiàn)反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布特征及演變規(guī)律。再如，通過(guò)聚合農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，從業(yè)者可了解特定地區(qū)上一年種植了哪些農(nóng)作物，以及過(guò)去特定時(shí)間段農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格變化，合理安排農(nóng)作物種植工作。各種數(shù)據(jù)匯總起來(lái)，還可以為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、國(guó)家大政府方針的制定、突出社會(huì)矛盾的預(yù)防與化解、基礎(chǔ)設(shè)施的前瞻性規(guī)劃和布局等國(guó)家宏觀層面的治理提供更加科學(xué)全面的數(shù)據(jù)依據(jù)。

（二）數(shù)字賦能法治

1.數(shù)字支撐立法和科學(xué)決策

大數(shù)據(jù)的核心價(jià)值就是預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)分為三個(gè)層次：人性、趨勢(shì)、習(xí)慣（自由意志）；大數(shù)據(jù)最大的價(jià)值就是趨勢(shì)預(yù)測(cè)，用全社會(huì)的數(shù)據(jù)樣本，發(fā)現(xiàn)社會(huì)規(guī)律。大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)包括三個(gè)層次：描述性分析可以幫助人們總結(jié)、抽取信息和知識(shí)，呈現(xiàn)事物發(fā)展歷程；預(yù)測(cè)性分析可發(fā)現(xiàn)事物之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系、發(fā)展模式等，借此特定主體可以預(yù)測(cè)事物發(fā)展趨勢(shì)；指導(dǎo)性分析有助于發(fā)現(xiàn)不同決策將導(dǎo)致的不同后果并對(duì)之進(jìn)行優(yōu)化。大數(shù)據(jù)是多維的，包括時(shí)間數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)、情緒數(shù)據(jù)等，有助于提升數(shù)據(jù)分析者的認(rèn)知能力，使決策者突破個(gè)體視野的局限性，在更大信息基礎(chǔ)上、更高層次上決策；運(yùn)用整體數(shù)據(jù)而不是局部數(shù)據(jù)決策，糾正認(rèn)知的片面性；幫助決策者更加全面地發(fā)現(xiàn)事物之間的關(guān)聯(lián)性，通過(guò)細(xì)微現(xiàn)象推測(cè)出整個(gè)事態(tài)的發(fā)展趨勢(shì)等。大數(shù)據(jù)可以使管理者超越個(gè)體經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的數(shù)目字管理和數(shù)目字決策，提升立法和政治決策的科學(xué)性。（1）大數(shù)據(jù)能夠記錄社會(huì)事件發(fā)生和發(fā)展的過(guò)程，更準(zhǔn)確、更全面、更及時(shí)地反映社會(huì)的客觀現(xiàn)實(shí)和公眾需求，使立法者和政治決策者更準(zhǔn)確、全面、及時(shí)地了解客觀事實(shí)。大數(shù)據(jù)分析注重占有和分析數(shù)據(jù)的全部，避免依據(jù)抽樣樣本數(shù)據(jù)分析結(jié)果帶來(lái)的片面性，有助于立法者和政治決策者更加客觀地了解社會(huì)現(xiàn)狀并預(yù)測(cè)未來(lái)。（2）大數(shù)據(jù)可以相對(duì)準(zhǔn)確地呈現(xiàn)事實(shí)。全息的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，有助于立法和政治決策從“主觀主義”“經(jīng)驗(yàn)主義”邁向“實(shí)事求是”“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的決策，即“用數(shù)據(jù)說(shuō)話，用數(shù)據(jù)管理，用數(shù)據(jù)決策，用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，推動(dòng)國(guó)家從“權(quán)威治理”向科學(xué)治理轉(zhuǎn)變。（3）大數(shù)據(jù)有助于控制決策成本。如通過(guò)高頻詞的挖掘，網(wǎng)絡(luò)成為反映民意的主渠道（如噪聲污染、看病難等）；運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，決策者還可以對(duì)橋梁安全進(jìn)行檢測(cè)，更有前瞻性地管理公共設(shè)施；通過(guò)預(yù)測(cè)可能的交通擁堵輔助交通管理，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)布局等。毫無(wú)疑問(wèn)，便捷的大數(shù)據(jù)，縮減了決策者的調(diào)查、計(jì)算等決策成本。

2.數(shù)字化執(zhí)法與自動(dòng)化行政

數(shù)字化監(jiān)管、公共監(jiān)控、福利算法系統(tǒng)、預(yù)防式執(zhí)法，都是數(shù)字技術(shù)與行政權(quán)力相結(jié)合的具體場(chǎng)景。大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于完成傳統(tǒng)上依靠人力難以完成的事項(xiàng)。如通過(guò)市場(chǎng)唯一監(jiān)管碼，管理者可實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體從注冊(cè)到注銷(xiāo)的全生命周期監(jiān)管；還可以建立信息溯源制度，形成產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系，形成“來(lái)源可查、去向可追、責(zé)任可究的信息鏈條”。數(shù)字技術(shù)可以提升科層化日常社會(huì)秩序管理的效率，如監(jiān)測(cè)物價(jià)、科學(xué)配置教育資源，助力公安的車(chē)輛管理、戶籍管理；有助于監(jiān)察部門(mén)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行數(shù)據(jù)畫(huà)像，對(duì)干部進(jìn)行監(jiān)督；有助于自然資源部門(mén)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警；加強(qiáng)稅收征管等。大數(shù)據(jù)可以促進(jìn)開(kāi)放政府與透明政府建設(shè)，更好地服務(wù)公眾、企業(yè)和其他社會(huì)組織；在大數(shù)據(jù)背景下，政府無(wú)法通過(guò)完全壟斷信息的方式而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制，部分國(guó)家權(quán)力出現(xiàn)了去中心化特征；大數(shù)據(jù)還可以助力政府對(duì)公共輿論進(jìn)行監(jiān)測(cè)、提升國(guó)家預(yù)防和懲治腐敗的能力、將數(shù)據(jù)作為決策的依據(jù)。（1）預(yù)測(cè)性執(zhí)法。預(yù)測(cè)性警務(wù)是最為典型的預(yù)測(cè)性執(zhí)法方式之一。網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的大量采集，可部分反映網(wǎng)民的購(gòu)買(mǎi)意向，映射特定人的想法，預(yù)測(cè)可能的犯罪；在犯罪預(yù)防方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于網(wǎng)絡(luò)犯罪防控、威脅級(jí)別評(píng)估、執(zhí)法輔助，發(fā)現(xiàn)犯罪行為、犯罪地點(diǎn)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)特征，有效預(yù)防犯罪。雖然大數(shù)據(jù)并未推動(dòng)偵查模式的轉(zhuǎn)型，“一切數(shù)據(jù)化，數(shù)據(jù)化一切”的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。但是，大數(shù)據(jù)依然會(huì)給偵查帶來(lái)一些變革。例如，在證據(jù)搜集階段，無(wú)法通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查、調(diào)查訪問(wèn)獲取的信息，可借助大數(shù)據(jù)獲取、分析與加工而獲得；大數(shù)據(jù)可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)上以人力為主導(dǎo)作用的偵查方式的不足，以數(shù)據(jù)為核心，偵查人員通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘，可以獲取更多案件情報(bào)線索；現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)可延伸至計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)及其數(shù)據(jù)等虛擬空間；當(dāng)然，大數(shù)據(jù)本身并非事實(shí)，也并非證據(jù)，必須將大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證明體系承認(rèn)的證據(jù)，才能夠?qū)崿F(xiàn)偵查的目的；將大數(shù)據(jù)手段應(yīng)用于偵查，還存在它是否屬于“技術(shù)偵查措施”的問(wèn)題，因?yàn)樵摯胧┻\(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)帶來(lái)公民隱私損害的問(wèn)題；大數(shù)據(jù)偵查只能驗(yàn)證偵查假說(shuō)，提高偵查假說(shuō)的準(zhǔn)確性，彌補(bǔ)單純依靠人的能力的不足，但它只能夠是補(bǔ)充或者輔助手段；在預(yù)測(cè)領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)能夠?yàn)轭A(yù)測(cè)性警務(wù)提供數(shù)據(jù)支持（如活動(dòng)軌跡、社交網(wǎng)絡(luò)、位置）、技術(shù)支持（算法、軟件）、方法支持（建立多個(gè)數(shù)據(jù)與事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)性、挖掘深層數(shù)據(jù)之間的關(guān)系）；當(dāng)然，即便如此，也存在犯罪黑數(shù)導(dǎo)致的無(wú)法獲取全數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)主觀化、難以構(gòu)建完整的預(yù)測(cè)鏈條等問(wèn)題。大數(shù)據(jù)還能夠更加準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)特定領(lǐng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和事物發(fā)展趨勢(shì)，助力管理者提前作出預(yù)判和決策。如通過(guò)衛(wèi)星熱通道數(shù)據(jù)、紅外線定位、藍(lán)牙定位等技術(shù)，管理者可采集人群流動(dòng)數(shù)據(jù)，形成人流人力地圖，預(yù)警人流方向，避免人群過(guò)度聚集，做好交通引導(dǎo)。在應(yīng)急管理方面，運(yùn)用“人臉識(shí)別、車(chē)牌號(hào)識(shí)別、應(yīng)急救援、智能測(cè)溫、視頻結(jié)構(gòu)化、網(wǎng)絡(luò)輿情管控等”人工智能技術(shù)，管理者可以提高應(yīng)急管理的預(yù)防效果、改進(jìn)應(yīng)急準(zhǔn)備的針對(duì)性、提升應(yīng)急響應(yīng)效率，促進(jìn)災(zāi)害恢復(fù)。再如，中國(guó)電信燈塔大數(shù)據(jù)運(yùn)用人群流動(dòng)地理分布實(shí)時(shí)系統(tǒng)，可實(shí)時(shí)獲得特定區(qū)域內(nèi)人員數(shù)量，并可通過(guò)災(zāi)變自動(dòng)警告、人員屬性分析、智能判別災(zāi)害類(lèi)型等，為城市治理提供幫助。（2）自動(dòng)化行政。行政自動(dòng)化指的是行政機(jī)關(guān)借助大數(shù)據(jù)及智能技術(shù)作出行政行為的活動(dòng)，“泛指借助機(jī)器、數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)來(lái)展開(kāi)的行政活動(dòng)”，包括依據(jù)信息、數(shù)據(jù)的收集與處理，直接作出行政決定的行為。如電子取證，交通抓拍，都屬于自動(dòng)化行政的組成部分。傳統(tǒng)上基于人力的稅務(wù)執(zhí)法效率較低，而在電子化、信息化時(shí)代，很多稅務(wù)執(zhí)法工作可通過(guò)數(shù)字技術(shù)完成，且可大幅度提高執(zhí)法效率。如通過(guò)APP的稅務(wù)匯算會(huì)完成稅款計(jì)算和催繳，即是例證。“2020年，國(guó)家稅務(wù)總局依托阿里云打造智慧稅務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，立足大數(shù)據(jù)研判分析，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)功能半自動(dòng)化或自動(dòng)化處理”，同時(shí)，輔以增值稅專(zhuān)用發(fā)票電子化技術(shù)，智慧稅務(wù)進(jìn)程加速。（3）大數(shù)據(jù)比對(duì)可助力案件偵破。電商平臺(tái)交易等數(shù)據(jù)，屬于潛在的數(shù)字證據(jù)。在社會(huì)治安領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)可被運(yùn)用于破獲陳年命案；人臉識(shí)別智能視頻監(jiān)控系統(tǒng)，可以提升打拐、打趴效率，懲治電信詐騙行為等。因?yàn)閿?shù)據(jù)有助于偵查機(jī)關(guān)將“人與案件之間的關(guān)系通過(guò)算法分析挖掘出來(lái)”，如一個(gè)逃跑十年以上的逃犯，“不僅改名換姓，而且經(jīng)過(guò)整形使面部形態(tài)完全改變，無(wú)法利用面部識(shí)別技術(shù)直接鑒別”，最終，浙江蕭山警方通過(guò)數(shù)據(jù)分析并借助DNA采集技術(shù)確認(rèn)并抓捕了該逃犯。在公安數(shù)據(jù)模塊和立體化管控體系的助力下，2016年“兩搶”案件和“八類(lèi)案件”破案率分別提高了21%和13%。

3.助力數(shù)字社會(huì)信用體系建設(shè)

在傳統(tǒng)社會(huì)中，人的社會(huì)信用更多依賴熟人社會(huì)的“口碑”來(lái)“塑造”，而在數(shù)字時(shí)代，數(shù)字技術(shù)則有助于征信機(jī)構(gòu)構(gòu)建市場(chǎng)主體信用記錄。數(shù)據(jù)是征信的科學(xué)基礎(chǔ)。例如，公眾廣為使用的天眼查、企查查等APP，就是通過(guò)非人工方式從全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、中國(guó)執(zhí)行信息公開(kāi)網(wǎng)等官方網(wǎng)站收集、聚合各種信息而搭建的平臺(tái)；這些平臺(tái)通過(guò)全國(guó)企業(yè)信息公示系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)接口，獲得了企業(yè)相關(guān)的工商基本信息、股東信息、工商變更信息、主要任職人員、企業(yè)分支機(jī)構(gòu)、動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押、股權(quán)出質(zhì)、行政處罰、企業(yè)年報(bào)等重要數(shù)據(jù)；這些平臺(tái)匯聚了來(lái)自公安局、民政局、人社局、工商局、衛(wèi)計(jì)委等部門(mén)的人口基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，并以工商局的企業(yè)為基本信息基礎(chǔ)，建立了完整、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)更新的法人基礎(chǔ)信息庫(kù)；眾多APP整合了數(shù)據(jù)平臺(tái)、檢索公司、互聯(lián)網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)行為大數(shù)據(jù)，匯聚了基礎(chǔ)信用信息、網(wǎng)上行為記錄、網(wǎng)上信用評(píng)級(jí)、用戶投訴和評(píng)價(jià)信息等信用數(shù)據(jù)，以及納稅，是否存在涉訴、失信記錄，企業(yè)財(cái)務(wù)信息等，較為真實(shí)地反映了企業(yè)的信用狀況，有助于公眾更加及時(shí)地了解信用結(jié)果，形成對(duì)違法失信主體的限制或者進(jìn)入限制等失信約束機(jī)制，也有助于建立各行業(yè)“黑名單”制度和市場(chǎng)退出機(jī)制。

4.數(shù)字技術(shù)促進(jìn)守法

數(shù)字技術(shù)有助于促進(jìn)公眾更加守法。例如，數(shù)字化支付改變了人們保管、使用、存儲(chǔ)貨幣和財(cái)富的習(xí)慣和方式，客觀上使得小偷依靠傳統(tǒng)方式偷盜財(cái)物的幾率降低了。這不是小偷的道德進(jìn)步了，而是貨幣的數(shù)字化支付，使得偷竊的機(jī)會(huì)變得少了。又如，監(jiān)控?cái)z像頭的大幅度增加，使得違法、犯罪行為被偵破的概率大幅度增加。因而，至少傳統(tǒng)意義上的盜竊罪大幅度下降了。實(shí)踐中，在視頻攝像頭較為集中的辦公區(qū)，入室盜竊行為變得更加少了；此外，行人闖紅燈人臉識(shí)別系統(tǒng)，客觀上也威懾和大幅度降低了行人闖紅燈的行為發(fā)生頻次。當(dāng)然，我們?cè)诳吹綌?shù)字技術(shù)促進(jìn)公眾守法的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，數(shù)字時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)空間出現(xiàn)了新的違法、犯罪現(xiàn)象，如幫助網(wǎng)絡(luò)信息犯罪、網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)暴力問(wèn)題已經(jīng)大幅度增加。

5.數(shù)字技術(shù)賦能法律監(jiān)督與權(quán)力

制約大數(shù)據(jù)可以賦能監(jiān)管，提升國(guó)家和社會(huì)法律監(jiān)督效能，助力反腐敗，驅(qū)動(dòng)權(quán)力的陽(yáng)光行使。數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，使得國(guó)家對(duì)權(quán)力監(jiān)督的能力大幅度提升。數(shù)字技術(shù)可以變?nèi)斯ずY查為精準(zhǔn)比對(duì)，通過(guò)“即錄入、即比對(duì)、即發(fā)現(xiàn)”，完成數(shù)據(jù)的及時(shí)比對(duì)和碰撞，快速檢索出可疑違紀(jì)線索，發(fā)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行中存在的違法疑點(diǎn)，預(yù)防和矯治可能的權(quán)力腐敗。大數(shù)據(jù)可助力多個(gè)領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，有助于降低騙保、冒領(lǐng)養(yǎng)老金、錯(cuò)保、人情保、關(guān)系保等行為的發(fā)生率。例如，北京市啟用了最低生活保障系統(tǒng)、醫(yī)療救助系統(tǒng)、特困人員救助供養(yǎng)系統(tǒng)總額和信息管理平臺(tái)，與市工商局、公安局、人社局等部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，完成車(chē)輛、住房、殯葬、婚姻登記等11類(lèi)數(shù)據(jù)的查詢比對(duì)，為救助待遇的審核提供科學(xué)依據(jù)，較為有效地杜絕了錯(cuò)保、漏保和擠占、冒領(lǐng)救助資金等現(xiàn)象。此外，管理者還可以通過(guò)住院數(shù)據(jù)、醫(yī)療檢查項(xiàng)目數(shù)據(jù)等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)欺詐、浪費(fèi)、濫用等費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)大數(shù)據(jù)對(duì)全部運(yùn)輸企業(yè)、駕駛?cè)恕⒅攸c(diǎn)監(jiān)管企業(yè)、重點(diǎn)監(jiān)管車(chē)輛等的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和重點(diǎn)監(jiān)控，“在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了對(duì)凌晨不按規(guī)定時(shí)間行使的‘紅眼客車(chē)’的精準(zhǔn)查緝”。

三、數(shù)字技術(shù)對(duì)國(guó)家治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

數(shù)字治理實(shí)際上包括兩個(gè)維度，一是關(guān)于數(shù)字技術(shù)的治理，即對(duì)數(shù)據(jù)技術(shù)自身的治理，二是通過(guò)數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用來(lái)治理國(guó)家和社會(huì)。（1）關(guān)于數(shù)字技術(shù)的治理。此即圍繞數(shù)據(jù)的采集、處理、存儲(chǔ)、質(zhì)量檢查、安全等各個(gè)環(huán)節(jié)“對(duì)數(shù)據(jù)的全生命周期管理”。數(shù)字技術(shù)發(fā)展，本身會(huì)衍生出很多數(shù)據(jù)技術(shù)治理問(wèn)題。例如，敏感個(gè)人信息保護(hù)、算法歧視、算法黑箱、數(shù)字畫(huà)像、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)確權(quán)、信息繭房、輿論操控、ChatGPT、數(shù)字平臺(tái)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)主權(quán)維護(hù)等問(wèn)題，總體上都屬于應(yīng)予治理的數(shù)字技術(shù)問(wèn)題。又如，“位置信息的敏感性、位置獲取技術(shù)的侵入性、公民對(duì)位置信息的隱私期待合理性以及位置信息保護(hù)的價(jià)值”，決定了對(duì)“位置信息采集利用行為”進(jìn)行規(guī)制的必要性；“作為單方發(fā)起的‘非合意數(shù)據(jù)流通’，數(shù)據(jù)爬取引發(fā)的訟爭(zhēng)更加頻繁和激烈”，引發(fā)了反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)訴訟乃至‘非法獲取計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)’的刑事訴訟”，需要立法和司法的介入。（2）通過(guò)大數(shù)據(jù)的國(guó)家治理。在數(shù)字社會(huì)中，“傳統(tǒng)的‘人—人’關(guān)系模式將為‘人—技術(shù)—人’關(guān)系模式所替代”。因而，數(shù)字技術(shù)會(huì)對(duì)國(guó)家社會(huì)治理帶來(lái)很多變化，如，帶來(lái)了多中心治理范式、“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”的方法論、全數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)視角、主動(dòng)預(yù)見(jiàn)型治理流程、治理技術(shù)能力提升等。數(shù)字技術(shù)正被廣泛運(yùn)用于個(gè)人征信系統(tǒng)、行政執(zhí)法、智慧司法、權(quán)力監(jiān)督等領(lǐng)域。實(shí)際上，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，政府正在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)治理邁向主體協(xié)同化、治理內(nèi)容預(yù)防化、治理過(guò)程透明化、治理技術(shù)迭代化、治理方式數(shù)據(jù)化和治理結(jié)果精準(zhǔn)化等。（3）治理的兩個(gè)維度之間的關(guān)聯(lián)。通過(guò)大數(shù)據(jù)的治理，離不開(kāi)關(guān)于大數(shù)據(jù)的治理，通過(guò)大數(shù)據(jù)的國(guó)家治理的改進(jìn)內(nèi)嵌于關(guān)于大數(shù)據(jù)的國(guó)家治理的制度，而關(guān)于大數(shù)據(jù)的國(guó)家治理制度的完善應(yīng)服務(wù)于通過(guò)大數(shù)據(jù)的國(guó)家治理目標(biāo)。此外，需要特別予以明確的是，數(shù)字治理拓展了國(guó)家治理的技術(shù)手段，但同時(shí)，數(shù)字治理鑲嵌在國(guó)家科層體制中，國(guó)家的基本憲制結(jié)構(gòu)、基本權(quán)力配置、權(quán)力的基本運(yùn)作體系并不可能被根本改變。數(shù)字治理與傳統(tǒng)治理具有深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，數(shù)字治理與傳統(tǒng)治理方式交織共存。因而，對(duì)數(shù)字治理問(wèn)題的討論不能脫離最為基本的法律制度框架。

數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于國(guó)家社會(huì)治理雖然具有顯著優(yōu)勢(shì)，取得了巨大成就，推動(dòng)了國(guó)家治理的進(jìn)步，但也對(duì)整個(gè)國(guó)家的治理體系帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

（一）數(shù)字技術(shù)發(fā)展尚缺乏完善的基礎(chǔ)法律制度體系

2022年12月2日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》發(fā)布，提出構(gòu)建“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度”，“標(biāo)志著我國(guó)數(shù)據(jù)規(guī)則的構(gòu)建正在從數(shù)據(jù)保護(hù)型模式向數(shù)據(jù)賦能型模式轉(zhuǎn)變”。那么，何為“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度”？大致來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度就是數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展最為基礎(chǔ)、最為關(guān)鍵、最為根本的制度；數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度在數(shù)據(jù)制度體系建構(gòu)中具有原初性、基本性，是會(huì)對(duì)各項(xiàng)具體數(shù)據(jù)制度產(chǎn)生重大、長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的制度；從技術(shù)角度來(lái)看，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度指的是數(shù)據(jù)“元技術(shù)”制度或者說(shuō)是“原初的”數(shù)據(jù)制度。按照中央文件的表述，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度應(yīng)當(dāng)涵蓋“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理”四項(xiàng)內(nèi)容；目的在于，“實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理，在合規(guī)流通使用中激活數(shù)據(jù)價(jià)值”。因?yàn)閿?shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的缺失，會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)“低訪問(wèn)性、不穩(wěn)定的質(zhì)量、模糊的所有權(quán)以及缺乏問(wèn)責(zé)性”。目前總體上，數(shù)字治理的基礎(chǔ)法律制度體系尚處創(chuàng)建初期，亟待建立和完善。

（二）數(shù)字技術(shù)發(fā)展的多維價(jià)值尚未被全面、充分地考量

針對(duì)數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，法律人多從規(guī)制角度進(jìn)行研究并提出建議，規(guī)制似乎成了法律人面對(duì)數(shù)字技術(shù)發(fā)展的不二理論法寶。傳統(tǒng)的規(guī)制理論認(rèn)為，規(guī)制誕生于市場(chǎng)失靈。但“無(wú)論是從委托—代理理論、控制論、文化論或制度主義的視角出發(fā)，規(guī)制都促使重新討論控制問(wèn)題”；因?yàn)閺母鼮閷挿旱囊饬x來(lái)講，規(guī)制指的是布萊克提出的“有意使用權(quán)力，根據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用信息搜集和行為修正等工具，來(lái)影響其他當(dāng)事人的行為”；但規(guī)制并非單一學(xué)科領(lǐng)域的子學(xué)科，而是一個(gè)個(gè)“在‘跨學(xué)科’和‘交叉學(xué)科’對(duì)話之間運(yùn)行的研究領(lǐng)域”；規(guī)制不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率問(wèn)題，而且應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)和政治價(jià)值等非經(jīng)濟(jì)性因素和憲法性價(jià)值。數(shù)字法律制度的發(fā)展，涉及多維度的價(jià)值問(wèn)題，而這些價(jià)值問(wèn)題，尚未被全面、充分地考量，包括數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全，技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)規(guī)制，個(gè)人信息、隱私保護(hù)與公權(quán)力的保障和制約，中國(guó)立場(chǎng)與全球價(jià)值維護(hù)，技術(shù)異化與技術(shù)規(guī)制等。數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展需要規(guī)制，但規(guī)制不是唯一目的，規(guī)制主要是為了預(yù)防、矯正不合理的數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展理念，更好地保障數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新。鑒此，對(duì)數(shù)字治理法律制度的總體設(shè)計(jì)，必然需要更加全面、充分地考量多維法律價(jià)值。

（三）控制數(shù)字權(quán)力和保障數(shù)字權(quán)利的難度加大

其一，控制數(shù)字權(quán)力的難度加大。數(shù)字社會(huì)權(quán)力的運(yùn)作方式與傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作方式存在一些差別。一方面，通過(guò)數(shù)字技術(shù)的賦能，公權(quán)力的運(yùn)行更容易被監(jiān)督。因?yàn)楹芏鄼?quán)力是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)來(lái)行使的，權(quán)力運(yùn)行自然會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)上留下數(shù)字痕跡。數(shù)據(jù)本身也可成為證據(jù)，印證行為與數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性。故對(duì)公權(quán)力運(yùn)行關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的匯總，有助于追蹤權(quán)力運(yùn)行的合法性。另一方面，數(shù)字背景下，一些公權(quán)力更容易脫離法律的軌道而難以被監(jiān)控和制約。這是因?yàn)閿?shù)字背景下，一些公權(quán)力運(yùn)行的方式更加隱蔽。例如，非接觸式查詢個(gè)人信息的行為，是經(jīng)常性的行為，故數(shù)字權(quán)力的行使更加便利；且很多時(shí)候，借助數(shù)字技術(shù)行使公權(quán)力的行為也較難以被關(guān)涉的當(dāng)事人所直接感知。這就容易導(dǎo)致，如果程序制度設(shè)計(jì)不當(dāng)，就很容易導(dǎo)致數(shù)字公權(quán)力的行使在無(wú)監(jiān)督的情形下進(jìn)行。法治要求限制權(quán)力，而數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，使得很多權(quán)力借助治理的理由快速地?cái)U(kuò)張。因此，劃定公權(quán)力者調(diào)取數(shù)據(jù)的權(quán)力邊界，完善數(shù)據(jù)處理程序等，勢(shì)在必行。而實(shí)踐中，公權(quán)力者和商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)權(quán)力的巨大沖動(dòng)，尚未被法律予以合理的規(guī)制。而大數(shù)據(jù)與算法相結(jié)合而形成的“數(shù)字權(quán)力”，大數(shù)據(jù)與“行政權(quán)力”相結(jié)合催生出的“數(shù)治”治理模式，可能導(dǎo)致行政權(quán)力與相對(duì)人權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)的失衡。可見(jiàn)，從公權(quán)力運(yùn)行的角度來(lái)看，數(shù)字治理的核心命題并未改變，那就是約束權(quán)力而不是放縱權(quán)力，防止數(shù)字治理背離法治的基本價(jià)值。

其二，數(shù)字權(quán)利保護(hù)難度加大。這是因?yàn)椋海?）數(shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)字權(quán)利保護(hù)之間會(huì)產(chǎn)生內(nèi)在沖突。數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)更多的數(shù)據(jù)開(kāi)放，數(shù)據(jù)要更多地服務(wù)于國(guó)家行政目標(biāo)。但是，更多的數(shù)據(jù)開(kāi)放要求與數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)制要求存在張力。例如，依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》，包括企業(yè)、事業(yè)單位社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)在內(nèi)的個(gè)人信息處理者的個(gè)人信息處理活動(dòng)，都必須接受《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)制；同時(shí)，該法也為處理個(gè)人信息提供了多元的正當(dāng)化途徑（例如履行法定職責(zé)和法定義務(wù)所必須）；明確對(duì)個(gè)人信息的收集必須處于處理目的的最小范圍，禁止過(guò)度收集個(gè)人信息等。其一，信息保護(hù)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的有限開(kāi)放和匿名化處理；其二，網(wǎng)絡(luò)安全強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的安全保障，對(duì)開(kāi)放作出限制；其三，技術(shù)治理與技術(shù)規(guī)制交融，否則會(huì)產(chǎn)生因?yàn)榧夹g(shù)的擴(kuò)張而導(dǎo)致的治理難題。《個(gè)人信息保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)“保護(hù)—規(guī)范—促進(jìn)合理利用”三個(gè)目的相統(tǒng)一；而對(duì)個(gè)人信息的“權(quán)益保護(hù)”和“合理利用”的平衡，則是立法要點(diǎn)。（2）雖然對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的義務(wù)主體很多，但是，與數(shù)據(jù)治理相關(guān)的很多義務(wù)，卻是由公權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)履行的。例如，公權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第5—9條處理個(gè)人數(shù)據(jù)信息時(shí)，必須遵守法律規(guī)定的合法、正當(dāng)、必要與誠(chéng)信等原則；處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)具有明確的、合理的目的，遵循公開(kāi)、透明原則、個(gè)人信息質(zhì)量原則（準(zhǔn)確、完整）、個(gè)人信息處理者負(fù)責(zé)等原則，收集個(gè)人信息應(yīng)遵循最小范圍原則等。此外，《個(gè)人信息保護(hù)法》第10條對(duì)處理個(gè)人信息的禁止性情形作出了規(guī)定，第11條規(guī)定了國(guó)家負(fù)有預(yù)防和懲治侵害個(gè)人信息權(quán)益行為的責(zé)任；我國(guó)刑法第253條之一也規(guī)定，凡國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)向他人出售或者提供公民個(gè)人信息，情節(jié)嚴(yán)重的，依法承擔(dān)刑事責(zé)任；依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第13、18、35條，國(guó)家機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)不需要征得公民的同意，但應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，除非告知會(huì)妨礙職責(zé)履行；換句話說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)在特定情形下，即在“法律、法規(guī)要求保密或者法律、法規(guī)規(guī)定不需要告知”的情形下，處理個(gè)人信息時(shí)的告知義務(wù)可予豁免；法律、法規(guī)要求保密的情形主要是指開(kāi)展犯罪偵查、反恐怖主義調(diào)查等。問(wèn)題的復(fù)雜之處在于：（1）依照黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)展的個(gè)人信息處理活動(dòng)，是否需要遵循該規(guī)定。（2）敏感個(gè)人信息的處理。針對(duì)敏感個(gè)人信息的處理，《個(gè)人信息保護(hù)法》第29條雖然規(guī)定了“同意原則”或者“書(shū)面同意原則”，如《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》（GB/T35273-2020）第5.4（C）即是針對(duì)個(gè)人生物信息處理的明示統(tǒng)一規(guī)則。但是，由于國(guó)家機(jī)關(guān)在特定情形下的處理個(gè)人信息的告知義務(wù)可予豁免，故而，即便是對(duì)敏感個(gè)人信息的采集，特定國(guó)家機(jī)關(guān)也可以不告知、不征得當(dāng)事人同意。因?yàn)閭€(gè)人信息保護(hù)屬于對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)，居于國(guó)家利益、公共利益保護(hù)之后。不過(guò)，“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程中，盡管開(kāi)放網(wǎng)站采取相關(guān)技術(shù)措施，但是仍然存在信息泄露的安全風(fēng)險(xiǎn)。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中應(yīng)重視對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，如果涉及公開(kāi)其收集、存儲(chǔ)、使用、加工傳輸、提供的個(gè)人信息，也需要征得個(gè)人信息主體的單獨(dú)同意”。（3）數(shù)字治理的實(shí)踐多次表明，商家乃至權(quán)力掌控者更加注重利用數(shù)字技術(shù)擴(kuò)張商業(yè)利益，提升管理的便利性。在此過(guò)程中，個(gè)人的諸多權(quán)利與自由被不斷壓縮。最為典型的例子就是“碼”技術(shù)的使用、人臉識(shí)別技術(shù)的使用在非規(guī)范背景下的瘋狂擴(kuò)張。

（四）數(shù)字治理規(guī)則尚未與國(guó)際規(guī)則完全協(xié)調(diào)

由于數(shù)據(jù)的弱地域性，因而數(shù)字治理法律制度的發(fā)展，就不完全是一個(gè)國(guó)內(nèi)法的問(wèn)題。從全球來(lái)看，美國(guó)、中國(guó)和歐盟，是數(shù)字技術(shù)發(fā)展較為迅猛的國(guó)家或區(qū)域。由于不同國(guó)家或區(qū)域的數(shù)字法律制度的發(fā)展先后不同，數(shù)字治理的法律價(jià)值追求不同，理念存在差異，因而，后發(fā)數(shù)字法律制度制定者，必然會(huì)面臨如何處理自己的數(shù)字治理制度與域外既有的數(shù)字治理制度的關(guān)系，更好地實(shí)現(xiàn)與國(guó)際規(guī)則對(duì)接的問(wèn)題。可選擇的方式如下：（1）借鑒域外既有規(guī)則建立自己的數(shù)字治理規(guī)則；（2）無(wú)視域外規(guī)則建立具有獨(dú)創(chuàng)性的數(shù)字治理規(guī)則。不過(guò)，從實(shí)踐來(lái)看，完全無(wú)視國(guó)際規(guī)則而建立自己數(shù)字治理規(guī)則的情形似乎未發(fā)生；但從另一個(gè)角度來(lái)看，各國(guó)又都形成了具有本土特色的數(shù)字治理規(guī)則。無(wú)論如何，可以肯定的是，通過(guò)大數(shù)據(jù)推動(dòng)的國(guó)家治理，不完全是一個(gè)國(guó)內(nèi)立法和制度規(guī)制的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)法律制度的建構(gòu)和完善必須考慮既定的國(guó)際規(guī)則，考慮與既有國(guó)際數(shù)字法律規(guī)則如何兼容與共存。因而，無(wú)論是制度借鑒，或者是制度創(chuàng)新，一個(gè)國(guó)家的數(shù)字法律規(guī)則都必須是在比較研究既有制度的基礎(chǔ)上才能夠作出合理的制度選擇。數(shù)字治理雖然具有獨(dú)特性，但特定國(guó)家對(duì)于數(shù)據(jù)問(wèn)題的處理，必然會(huì)受到既定的國(guó)際規(guī)則的影響。如，《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》（2000/C364/01）第8條第2款明確提出“每個(gè)人均有權(quán)訪問(wèn)他人收集的有關(guān)其個(gè)人的數(shù)據(jù)，并有權(quán)更正這些數(shù)據(jù)”；第3款指出，“對(duì)這些規(guī)則的遵守應(yīng)該由獨(dú)立機(jī)構(gòu)予以管制”。此外，歐盟成員國(guó)還達(dá)成一項(xiàng)共識(shí)，即個(gè)人的隱私信息的保護(hù)，屬于公民所應(yīng)當(dāng)享有的、不可剝奪的基本人權(quán)之一。奧地利、丹麥、法國(guó)、德國(guó)、盧森堡、挪威、瑞典等歐盟主要成員國(guó)，都將個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利列入本國(guó)憲法的人權(quán)保護(hù)篇章。2018年開(kāi)始實(shí)施的歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》采取了“被識(shí)別或可被識(shí)別”的身份識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。為避免歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平的減損，《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第44條至第50條禁止將境內(nèi)個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸至保護(hù)充分性不足、無(wú)適當(dāng)安全維護(hù)措施、亦不符合特定例外情況的第三國(guó)。全球已經(jīng)有140多個(gè)國(guó)家和地區(qū)先后制定了個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的法律，而如果某一經(jīng)濟(jì)體制定的數(shù)字法律與其他國(guó)家的數(shù)字法律不兼容，則會(huì)構(gòu)成非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。因而，在數(shù)字治理過(guò)程中，必須充分考慮全球數(shù)字法律制度和規(guī)則，進(jìn)而在這一制度背景下更好地為本國(guó)數(shù)字法律制度規(guī)則的發(fā)展做好定位。

（五）數(shù)字治理中隱含法治異化的因素

馬爾庫(kù)塞認(rèn)為，科技進(jìn)步雖然給社會(huì)帶來(lái)了一定的繁榮，但同時(shí)也帶來(lái)了無(wú)休止的異化。科技不是中性的技術(shù)，不是價(jià)值中立的，而是承載著“特定社會(huì)中人的價(jià)值”，人們應(yīng)當(dāng)對(duì)“科技進(jìn)行善惡的價(jià)值判斷”，“它不僅是一種知識(shí)體系，還是人類(lèi)的一種有目的的活動(dòng)、一種社會(huì)建制，它必然要受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、意識(shí)識(shí)形態(tài)等諸多因素的影響，它不應(yīng)該是也不可能是中性的”。數(shù)字治理帶來(lái)的法治異化問(wèn)題，需要被認(rèn)真對(duì)待。數(shù)字治理的異化主要表現(xiàn)在：（1）數(shù)字技術(shù)運(yùn)用不當(dāng)，個(gè)人就可能成為被單向監(jiān)控的透明人。因?yàn)橥ㄟ^(guò)大數(shù)據(jù)聯(lián)合，國(guó)家可整合數(shù)據(jù)，形成一個(gè)全新的治理平臺(tái)；未來(lái)，國(guó)家可以通過(guò)云端的數(shù)據(jù)平臺(tái)掌控每一個(gè)人、每一步車(chē)、每一家企業(yè)的動(dòng)態(tài)；由此，平臺(tái)就可能成為集權(quán)社會(huì)的鐵籠，每一個(gè)人都會(huì)成為“籠中人”。（2）大數(shù)據(jù)技術(shù)可能會(huì)解構(gòu)某些憲法權(quán)利。數(shù)字技術(shù)一方面拓展了人們的交往空間，另一方面也可能壓縮人們的社會(huì)活動(dòng)空間。例如，在數(shù)字技術(shù)下，人類(lèi)即將喪失在公共場(chǎng)合的匿名權(quán)；匿名權(quán)是很多權(quán)利的基礎(chǔ)；因?yàn)楫?dāng)警察拿起人臉識(shí)別的儀器對(duì)準(zhǔn)集會(huì)和游行示威的隊(duì)伍拍攝，公民的集會(huì)權(quán)利可能再也得不到保障。（3）算法黑箱和歧視。在數(shù)字技術(shù)下，個(gè)人日益被各種隱形的算法包圍，而隱含歧視內(nèi)容的算法程序，則容易帶來(lái)難以被一般人識(shí)別的歧視。“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)正迅速地從基于規(guī)則的算法向機(jī)器學(xué)習(xí)算法轉(zhuǎn)變，人類(lèi)的決策越來(lái)越多地被外包給機(jī)器，決定誰(shuí)能夠獲得貸款，誰(shuí)能以何種價(jià)格買(mǎi)到保險(xiǎn)，或者誰(shuí)能獲得假釋。”“細(xì)微的偏見(jiàn)或者現(xiàn)有的價(jià)值觀念、歧視和不平等會(huì)潛入數(shù)據(jù)集，也會(huì)滲入算法的處理或?qū)W習(xí)中”。（4）技術(shù)發(fā)展與技術(shù)運(yùn)用于治理，面臨諸多試錯(cuò)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如有關(guān)機(jī)關(guān)可能會(huì)將一些不成熟的技術(shù)用于社會(huì)治理；技術(shù)運(yùn)用于治理，可能面臨試錯(cuò)，容易形成不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)損害。正因此，意大利就公開(kāi)禁止人臉識(shí)別技術(shù)，認(rèn)為“在公開(kāi)的數(shù)據(jù)流中，像隱私這樣的數(shù)據(jù)既可以用于支持公眾利益，也可以用于反對(duì)公眾利益；這就是為什么必須盡可能清楚地闡明這些原則，以便公民和當(dāng)局能夠在各級(jí)談判中平衡相互沖突的利益和價(jià)值觀”。（5）大數(shù)據(jù)的使用目的的非合理化。很多數(shù)據(jù)，如“指紋數(shù)據(jù)庫(kù)、DNA數(shù)據(jù)庫(kù)、法律記錄、航班記錄、被捕和定罪記錄、上學(xué)記錄、房屋所有權(quán)記錄、家譜、信用卡交易記錄、金融交易記錄、Facebook、Twitter、電子郵件和各種各樣的電子產(chǎn)品”數(shù)據(jù)，可能會(huì)被一些人用以追蹤和破壞他人的隱私，這導(dǎo)致很多人擔(dān)心自己個(gè)人數(shù)據(jù)的安全性。“現(xiàn)代政府依靠監(jiān)控?cái)z像機(jī)、逮捕記錄、先進(jìn)的竊聽(tīng)技術(shù)、人口普查記錄、納稅記錄、賬目記錄、駕駛記錄、公共健康記錄和其他由官方機(jī)構(gòu)收集的信息獲取數(shù)據(jù)”，但公眾擔(dān)心大數(shù)據(jù)資源被用于控制公眾、削弱公眾行動(dòng)自由、言論自由和思想自由等。（6）數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，還可能導(dǎo)致人的主體地位消失，甚至出現(xiàn)技術(shù)超越人類(lèi)的某種隱憂。此外，從數(shù)字技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)效果來(lái)看，技術(shù)可能在很多領(lǐng)域替代人類(lèi)，導(dǎo)致人的勞動(dòng)機(jī)會(huì)被剝奪，等等。這是激進(jìn)的數(shù)字技術(shù)發(fā)展理念需要予以特別注意的。

四、法治回應(yīng)數(shù)字技術(shù)治理的應(yīng)然路徑

雖然“治理”是一個(gè)內(nèi)涵較為模糊的概念，但它卻“涵蓋了與統(tǒng)治過(guò)程相關(guān)的所有制度與關(guān)系領(lǐng)域”；關(guān)注的重點(diǎn)是“政府制定和執(zhí)行政策的能力”，也即“政府調(diào)控引導(dǎo)社會(huì)的能力”；從動(dòng)態(tài)角度來(lái)看，注重治理的過(guò)程與結(jié)果，注重調(diào)控與協(xié)調(diào)，是治理的核心內(nèi)容。中國(guó)高度重視數(shù)字立法和數(shù)字治理建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)圍繞數(shù)字治理進(jìn)行了大量的立法，具體包括：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)技術(shù)立法，如《互聯(lián)網(wǎng)域名管理辦法》《中華人民共和國(guó)密碼法》等；基本技術(shù)管理立法，如《云計(jì)算服務(wù)安全評(píng)估辦法》等；數(shù)據(jù)安全管理立法，如《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《云計(jì)算服務(wù)安全評(píng)估辦法》等；商業(yè)促進(jìn)與規(guī)制立法，如《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》等；內(nèi)容審查與管理立法，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等；個(gè)人信息權(quán)利保護(hù)立法，如《個(gè)人信息保護(hù)法》等。中國(guó)數(shù)字立法和政策制度建設(shè)的基本特點(diǎn)為：（1）注重?cái)?shù)字基礎(chǔ)技術(shù)保障、發(fā)展，維護(hù)數(shù)字基本技術(shù)體系的安全；（2）高度關(guān)注秩序、意識(shí)形態(tài)（內(nèi)容審查，意識(shí)形態(tài)價(jià)值觀與技術(shù)深入融合），打擊互聯(lián)網(wǎng)犯罪；（3）既注重推動(dòng)技術(shù)發(fā)展，也注重推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的技術(shù)支持，同時(shí)還注重個(gè)人信息的保護(hù)。（4）監(jiān)管特點(diǎn)鮮明，注重維護(hù)國(guó)家安全。雖然圍繞數(shù)字技術(shù)的治理，國(guó)家出臺(tái)了許多法律、法規(guī)和政策，但依然存在許多需要化解的問(wèn)題。面對(duì)數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的系列法律問(wèn)題，國(guó)家治理的相關(guān)法律制度需要與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出回應(yīng)。

（一）系統(tǒng)化構(gòu)建數(shù)字治理的基礎(chǔ)制度

傳統(tǒng)的法律制度主要奠基于工業(yè)社會(huì)。中國(guó)提出構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，則是從“數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素”基本制度構(gòu)筑的角度，開(kāi)始對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化道路進(jìn)行獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)和制度思考；可以說(shuō)，這是自1840年以來(lái)，中國(guó)第一次先于西方探索自己獨(dú)立的法律制度。

數(shù)字治理的基礎(chǔ)制度，大致包括以下幾個(gè)層面的內(nèi)容：

其一，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保障法律制度。數(shù)據(jù)易復(fù)制、易流通，容易脫離數(shù)據(jù)主體的控制，且容易被作為侵犯自然人信息和隱私的通道。為此，要設(shè)計(jì)好基礎(chǔ)技術(shù)治理制度。因?yàn)閿?shù)據(jù)基礎(chǔ)制度事關(guān)國(guó)家安全與發(fā)展。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度不牢，就會(huì)導(dǎo)致一個(gè)國(guó)家在全球競(jìng)爭(zhēng)中失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。廣義上，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，涉及數(shù)字技術(shù)和數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的若干問(wèn)題，如收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)、刪除等個(gè)人信息的處理活動(dòng)。之所以要推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)制度的構(gòu)建，是因?yàn)橛行?shù)字治理的前提就在于，各種數(shù)據(jù)能夠有效匯聚或者共享，而不是形成千差萬(wàn)別的“數(shù)字孤島”；而要破除數(shù)據(jù)孤島，促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，就需要通過(guò)新的制度設(shè)計(jì)保障數(shù)據(jù)所有權(quán)。而缺乏數(shù)據(jù)所有權(quán)這一基礎(chǔ)制度的保障，治理所需要的數(shù)據(jù)就難以被發(fā)現(xiàn)和匯聚，數(shù)據(jù)就會(huì)喪失流動(dòng)的動(dòng)力，數(shù)據(jù)還容易被泄露等，數(shù)據(jù)共享也必然難以實(shí)現(xiàn)。“我國(guó)公共數(shù)據(jù)治理仍面臨著資源管理職責(zé)不清晰、數(shù)據(jù)資源供給不順暢、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不完善、開(kāi)發(fā)應(yīng)用規(guī)則不健全、安全規(guī)范監(jiān)管不到位等痛點(diǎn)堵點(diǎn)”，數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)在于，通過(guò)數(shù)據(jù)確權(quán)、促進(jìn)數(shù)據(jù)流通和交易、做好收益分配、促進(jìn)數(shù)據(jù)安全治理，促進(jìn)“公共數(shù)據(jù)匯聚融合、共享交換和開(kāi)發(fā)應(yīng)用”，構(gòu)筑國(guó)家總體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提升國(guó)家治理現(xiàn)代化的能力。

數(shù)據(jù)確權(quán)基礎(chǔ)制度構(gòu)建的目標(biāo)在于明晰數(shù)據(jù)權(quán)利，構(gòu)筑數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字治理的基礎(chǔ)，以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防止數(shù)據(jù)濫用。例如，通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的方式，完成數(shù)據(jù)匯總的初始制度安排；通過(guò)市場(chǎng)的資源配置方式，推動(dòng)數(shù)據(jù)的流通與交易。當(dāng)然，數(shù)據(jù)確權(quán)是一項(xiàng)高度復(fù)雜的工作，因此，有學(xué)者對(duì)數(shù)據(jù)確權(quán)的思路提出了質(zhì)疑：“法律對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)的保護(hù)水平已經(jīng)比責(zé)任規(guī)則要高，數(shù)據(jù)確權(quán)因此沒(méi)有實(shí)際意義”，“創(chuàng)新數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)觀念，淡化所有權(quán)、強(qiáng)調(diào)使用權(quán)，聚焦數(shù)據(jù)使用權(quán)流通”。雖然數(shù)據(jù)確權(quán)在學(xué)理上存在不同看法，但在國(guó)家政策文件確定要進(jìn)行數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建構(gòu)、對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)的背景下，數(shù)據(jù)確權(quán)不再是一個(gè)要不要的問(wèn)題，而是一個(gè)如何確權(quán)的問(wèn)題。吳漢東提出，對(duì)于數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)設(shè)，其界權(quán)起點(diǎn)為受保護(hù)數(shù)據(jù)須為“經(jīng)合法收集和處理，聚合而成的可公開(kāi)利用的商業(yè)數(shù)據(jù)，客體適格性包含數(shù)據(jù)的技術(shù)特性和法律屬性等構(gòu)成要件；其賦權(quán)形成，可采取數(shù)據(jù)制作者權(quán)（有限排他效力的財(cái)產(chǎn)權(quán)）和數(shù)據(jù)使用者權(quán)（用戶及其他同業(yè)經(jīng)營(yíng)者的訪問(wèn)權(quán)）二元權(quán)利結(jié)構(gòu)”。在“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理”這四項(xiàng)內(nèi)容中，前三個(gè)方面的制度是緊密相關(guān)的，因?yàn)閿?shù)據(jù)的流通、收益，都必然與“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”密切相關(guān)；當(dāng)然，僅僅確定了數(shù)據(jù)的“產(chǎn)權(quán)”，還不足以保障數(shù)據(jù)的“流通”和“收益”，因而，數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)收益法律制度的確立，依然是重要的，依然具有基礎(chǔ)性。

依據(jù)2022年12月2日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，除了數(shù)字確權(quán)，至少還應(yīng)包括以下九項(xiàng)制度：（1）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度。即明確數(shù)據(jù)處理者的權(quán)利、掌控?cái)?shù)據(jù)者的權(quán)利、被處理數(shù)據(jù)信息的自然人權(quán)利。“在保障安全前提下，推動(dòng)數(shù)據(jù)處理者依法依規(guī)對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，支持?jǐn)?shù)據(jù)處理者依法依規(guī)行使數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)權(quán)利，促進(jìn)數(shù)據(jù)使用價(jià)值復(fù)用與充分利用，促進(jìn)數(shù)據(jù)使用權(quán)交換和市場(chǎng)化流通。”（2）公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制。（3）企業(yè)數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制。（4）個(gè)人信息數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制。（5）數(shù)據(jù)要素各參與方合法權(quán)益保護(hù)制度。（6）數(shù)據(jù)全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系。（7）構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所。（8）數(shù)據(jù)要素流通。（9）數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通機(jī)制。當(dāng)然，“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的核心是與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化相配套的產(chǎn)權(quán)制度”，內(nèi)含的問(wèn)題是，“所有權(quán)與使用權(quán)合一”或者是“所有權(quán)與使用權(quán)分離”；數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的安排，必須“充分認(rèn)識(shí)和把握數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本規(guī)律，探索有利于數(shù)據(jù)安全保護(hù)、有效利用、合規(guī)流通的產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)體系”。

其二，數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理和數(shù)字治理平臺(tái)構(gòu)建等基本法律制度。（1）數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織于2013年成立了大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)工作組（ISO/IECJTC1/SC42WG2），目前已經(jīng)發(fā)布和正在研制相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；2016年4月中國(guó)成立了全國(guó)信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員大數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)特別工作組，職責(zé)是制定和完善我國(guó)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，我國(guó)尚缺乏數(shù)據(jù)共享的頂層標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，數(shù)據(jù)采集應(yīng)當(dāng)遵循全面、多維、高效的原則；數(shù)據(jù)共享和流通中應(yīng)對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗，剔除殘缺數(shù)據(jù)、錯(cuò)誤數(shù)據(jù)、重復(fù)數(shù)據(jù)等“臟數(shù)據(jù)”，應(yīng)當(dāng)成為數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的基本原則。未來(lái)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系需要進(jìn)一步完善。（2）全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)的構(gòu)建（數(shù)據(jù)融合）面臨諸多技術(shù)和法律難題。為了建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，就需要推動(dòng)全國(guó)數(shù)據(jù)的集中、共享和融合，構(gòu)建全國(guó)數(shù)據(jù)信息共享體系。但是，有關(guān)統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)建立，其基本原則是什么？統(tǒng)一平臺(tái)是建立一個(gè)或者多個(gè)全國(guó)統(tǒng)一（分領(lǐng)域）的平臺(tái)；統(tǒng)一平臺(tái)應(yīng)當(dāng)匯總什么數(shù)據(jù)？這需要健全的基礎(chǔ)法律制度來(lái)保障。（3）完善針對(duì)大數(shù)據(jù)的技術(shù)治理制度。大數(shù)據(jù)技術(shù)主要涉及數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)呈現(xiàn)和數(shù)據(jù)應(yīng)用等技術(shù)；如阿里云大數(shù)據(jù)平臺(tái)包括大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)服務(wù)、數(shù)據(jù)分析及呈現(xiàn)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、人工智能等產(chǎn)品與服務(wù)，廣泛用于城市大腦、數(shù)字政府、電力、金融、新零售、智能制造、智慧農(nóng)業(yè)等；數(shù)據(jù)采集方法包括數(shù)據(jù)庫(kù)（如企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)存儲(chǔ)數(shù)據(jù)）數(shù)據(jù)采集；系統(tǒng)日志采集、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)采集、感知設(shè)備（如傳感器、攝像頭、其他智能終端自動(dòng)采集信號(hào)、圖片或視頻）數(shù)據(jù)采集、離線數(shù)據(jù)采集、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)采集等；數(shù)據(jù)質(zhì)量管理：數(shù)據(jù)完整性、唯一性、及時(shí)性、有效性、準(zhǔn)確性、唯一性等。相關(guān)數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化，是未來(lái)數(shù)字治理立法的重要維度。

其三，數(shù)據(jù)安全法律制度。任何國(guó)家的數(shù)字治理，都必然內(nèi)含著安全的法律價(jià)值。《數(shù)據(jù)安全法》第1條明確其立法目的，具體包括：規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)；促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)；保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益；維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。概而言之，維護(hù)主權(quán)、安全和發(fā)展利益，是數(shù)據(jù)安全法的立法目的；《數(shù)據(jù)安全法》是“國(guó)家安全”在數(shù)據(jù)治理層面的具體體現(xiàn)。依照《數(shù)據(jù)安全法》第3條第3款，“數(shù)據(jù)安全，是指通過(guò)采取必要措施，確保數(shù)據(jù)處于有效保護(hù)和合法利用的狀態(tài)，以及具備保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。《數(shù)據(jù)安全法》關(guān)注的安全包括“有效保護(hù)”“合法利用”“保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”；其中，數(shù)據(jù)安全狀態(tài)，既包括數(shù)據(jù)的完整性、保密性和可用性，也包括動(dòng)態(tài)意義上的數(shù)據(jù)處理全生命周期，覆蓋每一個(gè)數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)安全管理包括數(shù)據(jù)使用的安全性，包括數(shù)據(jù)的保存、訪問(wèn)和權(quán)限管理；數(shù)據(jù)隱私管理，如系統(tǒng)采集的證件號(hào)碼、銀行賬號(hào)等信息在下游分析的內(nèi)部管理系統(tǒng)中，是否要進(jìn)行加密、脫敏以及避免數(shù)據(jù)被非法訪問(wèn)；訪問(wèn)權(quán)限管理；數(shù)據(jù)安全審計(jì)；數(shù)據(jù)安全管理制度和流程，其中，數(shù)據(jù)安全管理又分為數(shù)據(jù)安全分類(lèi)分級(jí)和數(shù)據(jù)安全定級(jí)等；區(qū)塊鏈的核心技術(shù)設(shè)計(jì)密碼學(xué)原理、共識(shí)機(jī)制、分布式存儲(chǔ)和智能合約等。

其四，數(shù)字隱私保護(hù)制度。在數(shù)字社會(huì)治理中，“隱私問(wèn)題是要放在第一位加以考量的（特別是在匿名化數(shù)據(jù)信息與‘私人身份識(shí)別信息’之間的區(qū)分變得越來(lái)越難以確保的情況下）”。隱私意味著一個(gè)人在公共場(chǎng)合獲得相對(duì)匿名的權(quán)利，尊重隱私也意味著尊重一個(gè)人選擇面向他人公開(kāi)自己信息（乃至敏感個(gè)人信息）多少的自由和人的尊嚴(yán)，防止人們受到某種脅迫，確保一個(gè)人能夠過(guò)正常的生活；二戰(zhàn)以后，“隱私在歐洲被《歐洲人權(quán)公約》和《世界人權(quán)宣言》作為一項(xiàng)基本人權(quán)合法地從文化角度得到承認(rèn)”；在憲法上，隱私具有基本性，屬于基本權(quán)利。數(shù)據(jù)隱私與個(gè)人信息保護(hù)具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，目前，我國(guó)已經(jīng)頒布了《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律制度。不過(guò)，個(gè)人隱私問(wèn)題與個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題并非是完全同一的問(wèn)題。目前，較為激進(jìn)的數(shù)字使用技術(shù)，如人臉識(shí)別技術(shù)、碼治理技術(shù)的推廣應(yīng)用，已經(jīng)大幅度壓縮了個(gè)人隱私的空間；大數(shù)據(jù)偵查技術(shù)的較前沿應(yīng)用，已經(jīng)引發(fā)了人們對(duì)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用侵犯?jìng)€(gè)人隱私的擔(dān)憂。而從世界范圍來(lái)看，隱私保護(hù)不僅涉及個(gè)人隱私的保護(hù)，而且關(guān)涉數(shù)據(jù)科技產(chǎn)品的貿(mào)易能否展開(kāi)。從隱私與貿(mào)易的關(guān)系來(lái)看，二者存在一定的沖突，基于隱私保護(hù)，一些貿(mào)易就會(huì)受到影響，當(dāng)然，良好的隱私保護(hù)，可以更好地推動(dòng)貿(mào)易。如WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14(c)(ii)規(guī)定各成員國(guó)有權(quán)“為保護(hù)與個(gè)人數(shù)據(jù)處理和傳播有關(guān)的個(gè)人隱私及保護(hù)個(gè)人記錄和賬戶的機(jī)密性”而設(shè)立相關(guān)法律制度。1995年歐盟頒布的《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》第1條就提出，歐盟國(guó)家應(yīng)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)處理中的隱私權(quán)，而實(shí)際上，歐盟所有國(guó)家在法律中都將個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)寫(xiě)入了法律；歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）第37、38、39條就數(shù)據(jù)保護(hù)官監(jiān)督數(shù)據(jù)處理者和控制者的應(yīng)符合數(shù)據(jù)隱私保護(hù)作出規(guī)定；《關(guān)于歐洲隱私認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的第28/2022號(hào)意見(jiàn)》第3條提出，只有符合GDPR個(gè)人數(shù)據(jù)國(guó)際傳輸?shù)囊?guī)定，才有資格轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)并進(jìn)入隱私認(rèn)證的環(huán)節(jié)；德國(guó)《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》第1節(jié)（1）即明確其立法目的是“保護(hù)個(gè)人以防因其個(gè)人數(shù)據(jù)被處理而使其隱私權(quán)遭受侵害的權(quán)利”。美國(guó)的隱私保護(hù)重心在于個(gè)人的“賬務(wù)賬目信息、衛(wèi)生保健提供者的數(shù)據(jù)、任何故意從兒童身上獲取的信息”。可見(jiàn)，數(shù)字隱私問(wèn)題是整個(gè)數(shù)字技術(shù)發(fā)展中的根本性制度，通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法應(yīng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)，不僅有助于保護(hù)個(gè)人的基本權(quán)利，而且有助于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，保障數(shù)據(jù)科技在符合隱私保護(hù)的前提下持續(xù)發(fā)展。如果我們承認(rèn)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私的優(yōu)先性，我們就應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法來(lái)完善個(gè)人隱私保護(hù)法律制度，不僅應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)制定個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的法律制度，而且應(yīng)當(dāng)將數(shù)據(jù)隱私保護(hù)理念貫穿于整個(gè)數(shù)字技術(shù)發(fā)展全過(guò)程和數(shù)據(jù)法律制度的全部立法中。數(shù)字隱私保護(hù)的方法包括非技術(shù)方法與技術(shù)方法：（1）非技術(shù)放方法如簽訂協(xié)議、征求許可，制定隱私保護(hù)法律制度；（2）技術(shù)方法包括：一是防止直接攻擊的方法，如訪問(wèn)控制、數(shù)據(jù)加密；二是防止間接攻擊的方法，如匿名、差分隱私、安全多方計(jì)算、規(guī)則隱藏等。

其五，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用法律制度。大數(shù)據(jù)的管理和治理，是以系列數(shù)字技術(shù)的支撐、智能技術(shù)的應(yīng)用為基礎(chǔ)的。應(yīng)當(dāng)被納入數(shù)字治理規(guī)制領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)至少包括：（1）硬件技術(shù)和數(shù)字安全技術(shù)。前者如應(yīng)用芯片開(kāi)發(fā)技術(shù)管理技術(shù)，區(qū)塊鏈底層基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)；后者如身份認(rèn)證技術(shù)、防火墻技術(shù)、訪問(wèn)控制技術(shù)、入侵檢測(cè)技術(shù)、加密技術(shù)等。（2）算法技術(shù)。2021年12月31日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》，對(duì)算法分級(jí)分類(lèi)安全管理制度、算法備案制度等作了規(guī)定。算法是機(jī)器的靈魂，算法治理中一個(gè)值得高度關(guān)注的問(wèn)題是，減少或者預(yù)防偏見(jiàn)與歧視，策略包括增強(qiáng)算法透明度、通過(guò)法律確保算法的公平性、算法設(shè)置者要嚴(yán)格篩選算法以避免歧視因子被植入算法等。（3）其他智能技術(shù)。例如，云存儲(chǔ)技術(shù)雖然為用戶提供了存儲(chǔ)存放自己資料的便利，但由于用戶喪失了對(duì)自己數(shù)據(jù)的絕對(duì)管理權(quán)，存在安全隱患，因而需要強(qiáng)化安全管理，如通過(guò)“基于屬性的加密方式”，就具有保護(hù)用戶隱私、數(shù)據(jù)機(jī)密性的作用，“防止了用戶的串謀攻擊”，“支持靈活的訪問(wèn)控制策略”，形成安全、高效的密鑰生成管理分發(fā)機(jī)制等。又如，GB/T20867-2007《工業(yè)機(jī)器人安全實(shí)施規(guī)范》標(biāo)準(zhǔn)是2007年制定的，既有的文本主要從“安全防護(hù)空間、系統(tǒng)布局、動(dòng)力斷開(kāi)、急停、遠(yuǎn)程控制”等方面針對(duì)機(jī)器人系統(tǒng)設(shè)計(jì)安全作出規(guī)范，但是該規(guī)范出臺(tái)的時(shí)間較早，既有規(guī)范存在無(wú)法適應(yīng)機(jī)器人迅速發(fā)展的情形，因此有專(zhuān)家建議分開(kāi)制定“機(jī)器人與機(jī)器人集成應(yīng)用系統(tǒng)的安全實(shí)施規(guī)范”“增加人機(jī)交互與協(xié)作的安全規(guī)范”“完善機(jī)器人軟件安全規(guī)范”。再如，元數(shù)據(jù)安全控制方面，由于不同業(yè)務(wù)對(duì)于數(shù)據(jù)出口有不同的要求，因而合理設(shè)置數(shù)據(jù)安全等級(jí)、數(shù)據(jù)權(quán)限（如脫敏查詢權(quán)限與明文查詢權(quán)限，脫敏下載與明文下載）的審批流程、數(shù)據(jù)脫敏規(guī)則設(shè)置等，對(duì)控制數(shù)據(jù)安全來(lái)說(shuō)就非常重要。

（二）平衡數(shù)字治理中多維度法律價(jià)值的平衡

數(shù)字社會(huì)的治理與法治問(wèn)題，還是一個(gè)高度復(fù)雜的法律價(jià)值平衡問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、國(guó)家安全、個(gè)人權(quán)利（數(shù)字弱勢(shì)群體）、隱私保障、全球價(jià)值，都是數(shù)字社會(huì)法治化治理中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待的法律價(jià)值問(wèn)題。

其一，平衡技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)規(guī)制。法律人注重對(duì)技術(shù)的規(guī)制，比如近年來(lái)，法學(xué)界針對(duì)平臺(tái)發(fā)展與平臺(tái)反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制問(wèn)題，發(fā)表了諸多研究成果。數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展需要規(guī)制，規(guī)制主要是為了預(yù)防、矯正不合理的數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展理念；同時(shí)，規(guī)制也是為了更好地保障數(shù)據(jù)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。原因在于：（1）數(shù)字技術(shù)自身的發(fā)展，需要國(guó)家法律給予較大的制度創(chuàng)新空間。（2）更好地保障數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，才能夠使本國(guó)在參與數(shù)字技術(shù)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，搶占技術(shù)發(fā)展的制高點(diǎn)和先機(jī)。（3）保障數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，才能夠更好地推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是基于網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字平臺(tái)和數(shù)字技術(shù)的智能新經(jīng)濟(jì)，它以云計(jì)算、智能技術(shù)為支撐，以數(shù)字化信息資源共享為基礎(chǔ)，以連接創(chuàng)造價(jià)值為理念，以開(kāi)放的生態(tài)系統(tǒng)為載體，以信任創(chuàng)造為核心，可以高效且規(guī)模化地匹配零散需求與供給，造就并依賴規(guī)模化的生產(chǎn)與消費(fèi)新群體。為了保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)與健康發(fā)展，對(duì)數(shù)字平臺(tái)等予以規(guī)制就是必須的，但是，不能因?yàn)檫^(guò)分注重規(guī)制而嚴(yán)重影響創(chuàng)新，謹(jǐn)防規(guī)制抑制科技公司成長(zhǎng)。

其二，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享與維護(hù)數(shù)據(jù)安全的平衡。數(shù)字時(shí)代的國(guó)家治理，以數(shù)據(jù)公開(kāi)、共享和知識(shí)匯聚為前提。大數(shù)據(jù)治理離不開(kāi)多元化的數(shù)據(jù)源，需要解決數(shù)據(jù)的“跨源”“跨域”“跨媒體”等知識(shí)的“散”“雜”“亂”等碎片化問(wèn)題，例如在我國(guó)金稅工程的稅收風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中，“為了識(shí)別時(shí)空穿越、深層隱匿的逃稅行為，需要從來(lái)自稅務(wù)、海關(guān)、工商等16個(gè)數(shù)據(jù)源，涉及5000萬(wàn)個(gè)企業(yè)90個(gè)行業(yè)的稅務(wù)大數(shù)據(jù)中挖掘出碎片知識(shí)進(jìn)行融合”；大數(shù)據(jù)共享需要解決實(shí)現(xiàn)知識(shí)獲取與知識(shí)融合問(wèn)題，“知識(shí)獲取旨在從海量的數(shù)據(jù)中提取有用的碎片知識(shí)，知識(shí)融合旨在將提取到的碎片知識(shí)融合為便于人類(lèi)理解的知識(shí)組織形式”；同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)高效的知識(shí)推理，需要將海量知識(shí)轉(zhuǎn)化為便于計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)和計(jì)算的表征形式。因此，通過(guò)數(shù)據(jù)的國(guó)家治理，必然對(duì)數(shù)據(jù)的公開(kāi)和共享提出更多的需求。而數(shù)據(jù)的公開(kāi)與共享，必然會(huì)給數(shù)據(jù)安全帶來(lái)一定的威脅。為了維護(hù)數(shù)據(jù)安全，必然需要對(duì)數(shù)據(jù)處理活動(dòng)設(shè)定禁止性、規(guī)范性規(guī)定，將數(shù)據(jù)處理活動(dòng)限定在特定領(lǐng)域，并設(shè)定監(jiān)管規(guī)則，建立數(shù)據(jù)安全治理體系，包括安全制度、安全義務(wù)、安全責(zé)任等。雖然我國(guó)數(shù)據(jù)安全法提出了數(shù)據(jù)安全共治的要求，但當(dāng)前存在的問(wèn)題可能主要在于，數(shù)據(jù)安全綜合監(jiān)管體系不健全，全局性的數(shù)據(jù)治理法律體系尚待完善，監(jiān)管理念和監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置尚不能完全適應(yīng)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展要求；隨著數(shù)據(jù)安全法的出臺(tái)，制定數(shù)據(jù)安全配套法律，對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)分級(jí)監(jiān)管勢(shì)在必行。

其三，促進(jìn)國(guó)家治理與保護(hù)公眾利益相平衡。數(shù)字技術(shù)不僅可以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且可以被廣泛運(yùn)用于國(guó)家社會(huì)治理。總體上，我國(guó)將數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于社會(huì)治理領(lǐng)域的態(tài)度比較積極。例如，對(duì)于人臉識(shí)別技術(shù)，歐盟與美國(guó)總體上持相對(duì)嚴(yán)格的限制態(tài)度，而我國(guó)人臉識(shí)別技術(shù)的運(yùn)用范圍總體較為廣泛，目前已經(jīng)在身份識(shí)別、數(shù)字支付、酒店住宿登記等多領(lǐng)域使用。另一個(gè)運(yùn)用較為廣泛的技術(shù)是數(shù)字“碼”，例如，某地在成功運(yùn)用“健康碼”之后提出要通過(guò)“文明碼”的方式提升社會(huì)治理的主張，本質(zhì)上就是將特定情形下相對(duì)合理的碼技術(shù)不加區(qū)分地運(yùn)用于所謂的城市市民個(gè)人文明行為記錄的主張，但實(shí)質(zhì)上是數(shù)字治理技術(shù)“過(guò)度介入個(gè)人私域”的體現(xiàn)。在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，既應(yīng)當(dāng)考慮先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)可能會(huì)對(duì)社會(huì)治理帶來(lái)促進(jìn)作用，也可能會(huì)帶來(lái)公眾對(duì)特定技術(shù)的不信任，嚴(yán)重侵犯?jìng)€(gè)人隱私，甚至引發(fā)對(duì)個(gè)人權(quán)利的嚴(yán)重侵害結(jié)果。例如，“可以被監(jiān)聽(tīng)的數(shù)據(jù)流或可以被黑客入侵的在線系統(tǒng)，會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的可用性產(chǎn)生根本的不信任。當(dāng)我們通過(guò)在線渠道討論數(shù)據(jù)流量時(shí)，隱私保護(hù)是一個(gè)重要的公共價(jià)值。沒(méi)有了隱私，公民就不能保證他們能夠控制自己的生活”。而人們存在的另一個(gè)擔(dān)憂是，由于數(shù)字資本的介入，數(shù)字治理技術(shù)更多地被用來(lái)服務(wù)于資本目的，而不是提升治理的科學(xué)性，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本正義的塑造。

（三）強(qiáng)化對(duì)數(shù)字公權(quán)力的制度控制

法治的內(nèi)在要求是限制權(quán)力，而技術(shù)的發(fā)展使得很多權(quán)力借助治理的理由快速擴(kuò)張。（1）強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力掌控者查詢信息行為的規(guī)制。一方面，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，使得公權(quán)力更容易被在線監(jiān)控，但同時(shí)，公權(quán)力機(jī)關(guān)也借助數(shù)字技術(shù)，擴(kuò)展了社會(huì)治理的權(quán)力和能力。數(shù)字社會(huì)的公權(quán)力更多地依賴技術(shù)來(lái)行使，權(quán)力行使更加便捷，同時(shí)，權(quán)力擴(kuò)張的方式更加隱蔽。例如，“由于缺乏明確的制度制約，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)容易借大數(shù)據(jù)監(jiān)督之名行調(diào)查特定個(gè)人信息之實(shí)，模糊日常監(jiān)督與案件調(diào)查的權(quán)力邊界”。又如，由于數(shù)字信息查詢的便捷性，這就導(dǎo)致一些掌控?cái)?shù)字信息的公權(quán)力機(jī)關(guān)所采取的非接觸式方式查詢信息行為可能會(huì)在法律、法規(guī)沒(méi)有授權(quán)的情形下進(jìn)行，嚴(yán)重危及個(gè)人信息安全。在強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的數(shù)字治理權(quán)力約束時(shí)，既應(yīng)當(dāng)注重完善國(guó)家法律，也應(yīng)當(dāng)完善黨內(nèi)法規(guī)。（2）規(guī)制數(shù)字平臺(tái)的權(quán)力行使。基于商業(yè)和技術(shù)發(fā)展，數(shù)字平臺(tái)實(shí)際上分享了國(guó)家治理的權(quán)力，成為權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的組成部分。社會(huì)平臺(tái)（公眾）參與國(guó)家治理打破了公權(quán)力單一治理的傳統(tǒng)局面。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)形成了“國(guó)家管平臺(tái)”“平臺(tái)管社會(huì)”的基本治理格局。平臺(tái)輿論有助于營(yíng)造公共場(chǎng)景，更加快速地反映社會(huì)問(wèn)題；從技術(shù)分權(quán)的角度來(lái)看，大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)了權(quán)力的分散，推動(dòng)了權(quán)力運(yùn)行的民主化。但是，平臺(tái)在社會(huì)治理中承擔(dān)什么責(zé)任和角色？平臺(tái)承擔(dān)什么樣的治理責(zé)任？平臺(tái)應(yīng)當(dāng)在何種意義上參與國(guó)家治理？平臺(tái)是相對(duì)獨(dú)立的法人主體，還是國(guó)家治理中的科層體制中的一個(gè)環(huán)節(jié)？核心問(wèn)題是，面對(duì)無(wú)所不在的國(guó)家調(diào)取信息的訴求，平臺(tái)是否應(yīng)當(dāng)有求必應(yīng)？平臺(tái)應(yīng)按照國(guó)家法律要求，維護(hù)好數(shù)據(jù)安全，保障好個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利和個(gè)人隱私，扮演好數(shù)據(jù)看門(mén)人的角色；平臺(tái)還應(yīng)當(dāng)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，防止平臺(tái)壟斷行為危及正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。例如，為有效回應(yīng)新型網(wǎng)絡(luò)犯罪的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，平臺(tái)不可避免地被納入國(guó)家治理體系，因而，平臺(tái)在參與國(guó)家治理時(shí)，面臨的最大挑戰(zhàn)可能是來(lái)自公權(quán)力掌控者對(duì)平臺(tái)提出的數(shù)據(jù)調(diào)取要求。“‘基于平臺(tái)的治理’從本質(zhì)看是超大平臺(tái)針對(duì)平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)、依循安全保護(hù)義務(wù)對(duì)用戶的違法犯罪開(kāi)展預(yù)警、預(yù)防及處置，安全保護(hù)義務(wù)包括協(xié)助執(zhí)法義務(wù)、內(nèi)容審核義務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全審查義務(wù)、犯罪預(yù)防義務(wù)。在‘國(guó)家管平臺(tái)’‘平臺(tái)管用戶’的數(shù)字科層結(jié)構(gòu)中，超大平臺(tái)作為國(guó)家治理主體的組織化調(diào)控通道，絕非所謂的‘執(zhí)法者公司’，而是承擔(dān)安全保護(hù)義務(wù)的責(zé)任主體，即‘公共責(zé)任公司’。”有學(xué)者提出，應(yīng)“基于法律體系主義，構(gòu)設(shè)‘安全有保障、發(fā)展能促進(jìn)、管理更規(guī)范’的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理法律制度體系，以推動(dòng)平臺(tái)在法治軌道上既安全穩(wěn)定又繁榮健康發(fā)展，不斷提升我國(guó)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理的法治化水平”。平臺(tái)協(xié)助國(guó)家調(diào)取證據(jù)信息的邊界在哪里？毫無(wú)疑問(wèn)，并非所有的平臺(tái)數(shù)據(jù)，公權(quán)力機(jī)關(guān)都可以隨意調(diào)取；深層次的問(wèn)題在于，平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)是被整合進(jìn)國(guó)家治理統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)時(shí)，必須論證其必要性、正當(dāng)性與合理邊界。

（四）在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中提升數(shù)字治理的國(guó)際化水平

中國(guó)的數(shù)字治理和全球的數(shù)字治理，“很多層面都是重合與聯(lián)動(dòng)的，密不可分。必須以開(kāi)放的、全球的視角和思維來(lái)考察數(shù)字治理，才能把握其本質(zhì)”。數(shù)字治理的目標(biāo)，既包括推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也包括通過(guò)數(shù)字技術(shù)塑造國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化功能；此外，還承擔(dān)著提升國(guó)家總體競(jìng)爭(zhēng)力的功能和使命。“大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種至關(guān)重要的戰(zhàn)略性資源，一個(gè)國(guó)家擁有數(shù)據(jù)的規(guī)模、質(zhì)量和開(kāi)發(fā)利用大數(shù)據(jù)的能力將成為綜合國(guó)力的重要組成部分，未來(lái)對(duì)大數(shù)據(jù)的控制權(quán)極有可能成為國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。“數(shù)字治理是依托數(shù)字技術(shù)運(yùn)用而進(jìn)行的參與、互動(dòng)與合作，構(gòu)建融合信息技術(shù)與多元主體參與的一種開(kāi)放多元的社會(huì)治理體系”；國(guó)際層面的數(shù)字治理“包括全球數(shù)字合作與競(jìng)爭(zhēng)（跨境貿(mào)易、國(guó)際公約）”；國(guó)家層面的數(shù)字治理的重點(diǎn)是“數(shù)字/數(shù)據(jù)主權(quán)及安全”；地方/區(qū)域的數(shù)字治理主要是數(shù)字化改革；行業(yè)層面的數(shù)字治理主要是數(shù)字監(jiān)管及數(shù)字化的轉(zhuǎn)型升級(jí)；企業(yè)層面的數(shù)字治理的核心則是“企業(yè)內(nèi)部的數(shù)據(jù)管理和開(kāi)發(fā)利用”；從領(lǐng)域來(lái)看，數(shù)字治理涵蓋了國(guó)家安全、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易合作、跨境管制、隱私保護(hù)等多個(gè)維度。

數(shù)字治理具有很強(qiáng)的國(guó)際性。從世界范圍來(lái)看，美國(guó)、中國(guó)、歐盟的數(shù)字技術(shù)最為發(fā)達(dá)，但毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)占據(jù)了一定的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，掌控著更多的數(shù)據(jù)資源，但美國(guó)也對(duì)其他國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)安全產(chǎn)生了一定的威脅；2017年以來(lái)，歐盟、美國(guó)、日本借助“WTO電子商務(wù)聯(lián)合聲明”成立所謂新聯(lián)盟，加強(qiáng)合作，“壓制中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意圖非常明顯”；為了適應(yīng)世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)迫切需要在隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等方面改進(jìn)立法。隱私保護(hù)不完全是一個(gè)國(guó)內(nèi)法的問(wèn)題，因?yàn)殡[私保護(hù)與貿(mào)易相關(guān)。隱私保護(hù)問(wèn)題是一個(gè)全球高度關(guān)注的技術(shù)問(wèn)題、法律問(wèn)題和價(jià)值問(wèn)題，但各國(guó)標(biāo)準(zhǔn)和制度不完全一致。目前，我們的數(shù)字科技發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字治理，就是在這樣一個(gè)給定的背景下展開(kāi)的。全球統(tǒng)一的數(shù)據(jù)隱私制度難以確立，一定程度上阻礙了數(shù)據(jù)貿(mào)易的發(fā)展。而在西方，隱私被放置在了一個(gè)很高的位置。數(shù)據(jù)隱私代表人的尊嚴(yán)、自主性、自由、平等價(jià)值，已成為實(shí)現(xiàn)數(shù)字時(shí)代人類(lèi)自我保護(hù)的最為重要且基本的權(quán)利。《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》中提出，“二十國(guó)集團(tuán)認(rèn)識(shí)到必須尊重適用于隱私和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的框架，因?yàn)檫@些對(duì)增強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域信心和信任至關(guān)重要”，數(shù)據(jù)的隱私保護(hù)和安全保障被視為加快數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可靠動(dòng)力；2023年3月美國(guó)科技政策辦公室（OSTP）發(fā)布的《促進(jìn)數(shù)據(jù)共享與分析中的隱私保護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略》（NationalStrategytoAdvancePrivacyPreservingDataSharingandAnalytics），提出利用隱私增強(qiáng)技術(shù)，強(qiáng)化個(gè)人隱私保護(hù)。數(shù)字時(shí)代隱私保護(hù)意味著信任，完善的數(shù)據(jù)隱私制度有助于提升數(shù)據(jù)主體對(duì)平臺(tái)、企業(yè)和政府的信任和信心，數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)收集者、處理者之間信任機(jī)制的構(gòu)建，更有利于數(shù)據(jù)流動(dòng)和傳輸?shù)臅惩ǎ畲笙薅鹊乩脭?shù)據(jù)流動(dòng)帶來(lái)的資源和價(jià)值。因而，在數(shù)字社會(huì)治理中，需要加強(qiáng)對(duì)涉外因素的考量，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)更好地融入全球經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)中國(guó)的數(shù)字技術(shù)更好地邁向全球化。

（五）預(yù)防和矯治數(shù)字治理的異化

社會(huì)加速（包括科技進(jìn)步的加速、社會(huì)變遷的加速、生活步調(diào)的加速）運(yùn)動(dòng)固然推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步，但同時(shí)也造成了現(xiàn)代生活的異化，會(huì)對(duì)主體的行動(dòng)施加壓力，帶來(lái)馬克思所說(shuō)的“不應(yīng)有的偏差、缺陷”，“表現(xiàn)為一種非人的力量統(tǒng)治一切”的異化現(xiàn)象。

數(shù)字社會(huì)的治理往往依賴數(shù)據(jù)和算法的結(jié)合。數(shù)據(jù)和算法正不斷嵌入國(guó)家治理，由此可能帶來(lái)算法治理的異化問(wèn)題。比如，“算法邏輯被運(yùn)用到極致，人有可能被異化為純粹的數(shù)據(jù)、商品和工具”；在美國(guó)、墨西哥、瑞典、比利時(shí)、愛(ài)沙尼亞等，原本被運(yùn)用于追蹤畜生和寵物的芯片，正被植入員工身體；芯片植入人體，存在不間斷存在于人體、員工缺乏對(duì)芯片的控制等缺點(diǎn)，帶來(lái)隱蔽的不間斷監(jiān)控、畫(huà)像和數(shù)字歧視（不戴芯片的員工可能無(wú)法獲得工作機(jī)會(huì)）等數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題；在歐洲，鑒于芯片數(shù)據(jù)與某個(gè)已識(shí)別或者可識(shí)別的員工相關(guān)聯(lián)，所以相關(guān)行為應(yīng)當(dāng)適用GDPR；鑒于芯片對(duì)人體的物理侵犯性，“員工同意不應(yīng)作為處理被植入芯片員工之?dāng)?shù)據(jù)的唯一法律依據(jù)，而是應(yīng)該與用人單位合法利益一起作為法律依據(jù)”；但是，鑒于雇傭雙方的力量不對(duì)等，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)芯片監(jiān)管立法，禁止強(qiáng)制使用芯片，“僅允許某些需要用人單位具有較大控制權(quán)的特殊行業(yè)和崗位使用芯片植入技術(shù)”。

為防止數(shù)字治理的異化問(wèn)題，在數(shù)字技術(shù)發(fā)展和數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于社會(huì)治理領(lǐng)域時(shí)，需要認(rèn)真考慮數(shù)字和算法是否嚴(yán)格按照法律精神保護(hù)了個(gè)人信息和隱私，是否不當(dāng)采集了個(gè)人數(shù)據(jù)，是否違反了技術(shù)服務(wù)于人這一最為基本的法律目的。防止數(shù)字治理異化的非常重要的一點(diǎn)就是要擺脫技術(shù)中心主義，堅(jiān)持人類(lèi)中心主義的立場(chǎng)，防止數(shù)字法不當(dāng)單向支配人并使人成為依附數(shù)字和算法的被支配者，淪落為數(shù)字技術(shù)宰制下單向度的“數(shù)字人”。

實(shí)際上，實(shí)踐中還存在大數(shù)據(jù)是好數(shù)據(jù)的認(rèn)知、分類(lèi)偏差，復(fù)雜性偏差，統(tǒng)計(jì)方法偏差，歧義偏差等，這些都是值得關(guān)注的大數(shù)據(jù)缺陷。分析數(shù)據(jù)時(shí)，不應(yīng)當(dāng)孤立地看待物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，而應(yīng)當(dāng)將其視為“已存儲(chǔ)的有關(guān)公司產(chǎn)品、客戶和流程的數(shù)據(jù)的延伸”；“大數(shù)據(jù)分析的重要任務(wù)之一，是利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)建無(wú)偏見(jiàn)模型”；大數(shù)據(jù)分析離不開(kāi)事先的理論或模型，但是要防止大數(shù)據(jù)分析者通過(guò)先入為主的理論進(jìn)而“選擇一個(gè)數(shù)據(jù)集來(lái)正視偏見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)”，客觀的大數(shù)據(jù)分析意味著理論如果不符合數(shù)據(jù)，分析人員必須愿意修改或者放棄理論。大數(shù)據(jù)知識(shí)發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)，核心是算法。“沒(méi)有算法，數(shù)據(jù)就僅僅作為數(shù)據(jù)而存在，數(shù)據(jù)知識(shí)不會(huì)被發(fā)現(xiàn)”。從知識(shí)發(fā)現(xiàn)意義上來(lái)看，“大數(shù)據(jù)技術(shù)知識(shí)發(fā)現(xiàn)使人類(lèi)在復(fù)雜性和不確定性中重新發(fā)現(xiàn)了一種知識(shí)獲得方式”，即通過(guò)多源性、異構(gòu)性和自治性特征的大數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)諸事實(shí)之間的復(fù)雜性、演化性的非線性關(guān)系；在大數(shù)據(jù)技術(shù)中，“龐大海量的數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)和材料，算法是方法和核心”，“唯有大數(shù)據(jù)算法才能夠有效處理現(xiàn)代生產(chǎn)生活中制造出來(lái)的海量數(shù)據(jù)”，所以算法的創(chuàng)新和優(yōu)化，才是大數(shù)據(jù)知識(shí)獲取的關(guān)鍵。“在法律算法化預(yù)嵌和自動(dòng)運(yùn)行過(guò)程中，要確保法律規(guī)則和原則、法律價(jià)值和文化、法律功能和目標(biāo)不受減損，需要確立的原則是“法律先于技術(shù)”“法律融入技術(shù)”“法律歸化技術(shù)”，而不是“法律與技術(shù)二元共治”，更不是“法律的歸法律，技術(shù)的歸技術(shù)”。

五、結(jié)語(yǔ)

判斷治理現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)包括：有完整的國(guó)家治理制度體系；治理民主化，體現(xiàn)主權(quán)在民或者人民當(dāng)家作主、人民意志、人民主體地位；治理法治化，即憲法或法律是國(guó)家治理的最高權(quán)威；治理高效化，國(guó)家能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展；治理協(xié)調(diào)化，治理的各方面和層次成為一個(gè)協(xié)調(diào)的整體。數(shù)字治理是國(guó)家治理邁向現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。數(shù)字治理是一個(gè)高度復(fù)雜的問(wèn)題，需要全面系統(tǒng)地從法律層面予以統(tǒng)籌規(guī)劃。其一，應(yīng)系統(tǒng)規(guī)劃和發(fā)展數(shù)字治理的基礎(chǔ)法律制度，構(gòu)筑國(guó)家數(shù)字治理的法律制度；其二，數(shù)字治理法律制度體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、國(guó)家安全、個(gè)人權(quán)利、隱私保障等多維度法律價(jià)值，注重與數(shù)字治理國(guó)際法律制度的協(xié)調(diào)與對(duì)接；其三，防止數(shù)字治理異化，才能夠更好地獲得公眾對(duì)數(shù)字治理技術(shù)的信任，筑牢數(shù)字治理長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的法律基礎(chǔ)，更好地提升中國(guó)數(shù)字治理的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。