摘 要：我國立法權限配置一直遵循在中央統一領導下的民主集中制原則，在具體規范中對地方立法權采取"擴限并行"的賦權邏輯。2015年《立法法》明確賦予省級人大常委會對設區的市人大及其常委會制定的地方性法規擁有批準后施行的權力，即"立法批準權"。立法批準權的設置主要源自國家為適應社會發展要求和地方實際需要，提高地方的主動性和積極性的功能主義實踐。但從立法體系上看，這導致了兩個難題。理論上，批準權的性質不清；實踐中，地方性法規效力位階混淆。解決上述難題的首要在于對批準權的性質做出回答。批準權性質的演進經歷從最初賦權的"實體性"到擴大賦權的"程序性"再到深度賦權的"實體程序二元共存"的歷史脈絡。伴隨著新時代全面依法治國的深入，推進特別是立法監督體制機制的不斷完善，立法批準權在靜態邏輯上除具有"實體和程序"二元特質之外，在動態上又呈現出原則上堅持法制統一和工具上堅持實用主義的"實體程序雙向融貫"的內涵和傾向。

引言

為了更好地發揮地方主動性和積極性，賦予設區的市人大及其常委會制定地方性法規的權力，2015年新修訂《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）中作出設區的市地方性法規必須經省級人大常委會的批準方可施行的結構性限制，這種限制性權力被稱為"立法批準權"。我國立法體系具有鮮明的一元性，它反映了我國立法體制的內在特質，符合我國單一制國家結構的基本特征。一元性表示我國立法權的"源"權在我國最高權力機關，即全國人大及其常委會，其他一切可以行使的立法權均來自全國人大及其常委會的"賦權"（包括"授權")，而立法批準權正是一元化立法主體賦權下的制度體現。我國現行憲法第三條明確規定"中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則……中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。"這表明地方權力是由中央統一領導下的"分"，而不是中央和地方平等地位下對國家權力的劃定，這種"分"在本質上看應當是一種"賦權"。"賦權"的邏輯既能發揮地方主動性、積極性，又能在"不違背、不沖突、不抵觸"立法三原則下保證作為一元性立法體系中國家對法制統一性的根本性要求。

但從立法法理學視域看，上述對立法批準權的規定導致兩個難題：理論上，批準權的性質不清，即其是實體性立法權還是程序性立法權的問題；實踐中，地方性法規效力位階混淆，即省級地方性法規和設區的市地方性法規的效力位階孰高孰低的問題。實踐難題依然是立法權賦權體系化建構中理論問題的延伸，因為如果立法批準權是實體性權力，那么設區的市的地方性法規經過省級人大常委會批準后施行，就獲得了與省級地方性法規同等的效力，其位階由于批準而達至相同，但顯然這又與《立法法》賦予地方立法權的立法者原意不相符。實踐中，司法適用一般采用"新法優于舊法"的就近原則，似乎間接說明省級地方性法規和設區的市地方性法規是同一位階的定位，但省級人大常委會和設區的市人大及其常委會明顯不屬于同一機關，這一定位會混淆設區的市地方性法規"制定機關"和"批準機關"的主體二分關系，明顯與立法法理學基本理論和我國擴大地方立法賦權本意是不符的。

不論是理論困境還是實踐難題，其爭議的關鍵在于批準權的性質。立法批準權并不是2015年《立法法》修訂的新生兒，它具有鮮明的歷史脈絡和動態特征，其性質的嬉變需要從國家對地方賦權的歷史邏輯視角理解。鑒于此，本文從新中國成立后國家對地方立法機關進行立法賦權的視角，梳理立法批準權發展的歷史脈絡，以對"立法批準權"性質的演進提供一個規范的分析架構。

一、初構賦權："實體性"初現

新中國成立后，由于特殊的歷史國情，1950年我國先頒行的《中華人民共和國婚姻法》就有關于批準權的規定。其第二十七條第二款規定"在少數民族聚居的地區，大行政區人民政府（或軍政委員會）或省人民政府得依據當地少數民族婚姻問題的具體情況，對本法制定某些變通的或補充的規定，提請政務院批準施行。"由于當時全國人大還沒有成立，初露端倪的立法批準權主要呈現為當時的政務院（即現在的國務院）賦權大行政區少數民族婚姻問題變通規定的一種限制性舉措。因為需要保持其與中央權力的有機統一和協調，才要求其關于婚姻問題變通的規定必須提請政務院批準才可以施行。此時作為地方權力機關的大行政區擁有類似于現在地方人大及其常委會所擁有的立法權，由于地方人大及其常委會還未建立，這種權力設定是新生政權在中央和地方之間進行立法權配置的一種特殊安排。其目的是為了"用最大的努力克服無紀律無政府狀態，克服地方主義和游擊主義，將一切可能和必須集中的權力集中于中央和中央代表機關手里。"依據《中國人民政治協商會議共同綱領》的規定，新中國的國家結構形式是單一制，實行中央集權，但本著發揮地方和各民族積極性原則，又實行適度的地方分權。因此，為保證單一制國家結構和一切權力集中于中央和中央代表機關手里的立法初衷，此時政務院對大行政區立法進行的"批準施行"式的限制權，應當具有批準后才有效力的"實體性"意義，即如果未經中央人民政府的批準，大行政區關于少數民族婚姻相關問題的變通性規定是沒有效力的，亦不能施行。

1954年，全國人大成立頒行了我國第一部憲法（即"五四憲法")，其中有關于自治條例和單行條例的制定須經批準的規定，對"立法批準權"以根本大法的形式進行最初的規范實構。其第七十條第四款規定"自治區、自治州、自治縣的自治機關可以依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批準。"此規定至少含有三個方面的內容：其一，擴大了地方立法主體，擁有立法權的主體是自治區、自治州、自治縣的自治機關；其二，明確了地方自治機關立法的范圍，自治條例和單行條例需要依據當地民族的政治、經濟、文化特點進行制定；其三，賦權的同時提出了批準的限制，自治條例和單行條例必須報請獲得全國人大常委會的批準。此處的批準權有三點理解：第一，此批準是自治條例和單行條例生效的實體性要件，沒有批準就沒有效力，更不可能實施；第二，此批準是自治條例和單行條例的程序性要件，即其已經在規范上有效力，但未經批準只是不能施行；第三，批準后的自治條例和單行條例的位階與全國人大常委會制定的法律效力位階是否可以等同。

然而"五四憲法"沒有明確此處批準的具體"后果"是"生效"還是"施行"，這就難以從后果論的邏輯來理清批準權的性質問題。批準后是生效或是施行的定位，就回到了本文的主題"立法批準權"是地方立法權構成的實體性要件還只是程序性要件的邏輯問題。實體性要件和程序性要件是兩個不一樣的權力構成，前者是規范效力構成的實質要件，是效力與否的不可或缺要素，是一種實體性的立法權；而后者只是規范效力構成的形式要件，對于其效力的有無不產生影響，只是時間性的決定其是否能夠實施的要件，是一種程序性的立法權。此批準到底對自治條例和單行條例的生效或者施行的影響作用有多大，這與此時黨和國家在憲法制定時對立法權構建和配置的看法關系密切。

制定"五四憲法"時，憲法起草者對于最高權力機關與地方權力機關的關系有過明確的論述和說明。毛澤東主席在1954年3月2日參與憲法起草委員會第一次會議的時候，在提到下級人民代表大會服從上級人民代表大會的時候，對二者的關系以插話的形式作了簡短扼要的說明："這里是母親（地方人大）服從兒子（全國人大）。省、市人民代表大會產生全國人民代表大會的代表，但全國人民代表大會議出來的東西全國各省、市都要服從，假若某一個省人民代表大會議出來的東西不對，全國人民代表大會可以把它撤銷。"毛澤東主席指出中央和地方是"中央議事，地方辦事"的關系。這表明我國權力高低的支配性特質，即中央是決定者、地方是執行者。從毛澤東主席的這個談話中可以看出，當時我國建國者和立憲者在立法權限配置問題上的最初立場和根本觀點是全國人大是我國的最高權力機關，雖然由下級人大產生，但下級人大卻要服從全國人大、受全國人大領導，地方人大的權力位階是低于全國人大的。全國人大對下級人大制定出來不合適（不恰當）的決議，可以直接行使撤銷權。不論是服從還是撤銷，都表明毛澤東等中央領導所認為的，在中央的統一領導與各地方、各民族的積極性相結合中所堅持的權力統一與民主集中的立法權設置原則。這種權力設置的目的是為了實現國家權力的民主集中，維護國家統一和中央權威，同時也內涵"五四憲法"在建構和配置國家權力時對立法權一元性和國家結構單一性的邏輯定位。

此時由于全國人大及其常委會對地方人大的決議或者事項擁有批準和撤銷的關鍵權力，自治區、自治州、自治縣所被賦予的立法權是不完整的立法權。這表明在建國初期我國地方沒有實質意義上的完整立法權，地方立法權是隸屬于全國人大及其常委會的，國家的全部立法權都是專屬于全國人大及其常委會的。因此，此處的"批準"應當是具有"服從"意味的實體性面向，是自治條例和單行條例效力與否不可或缺的生效性要件。此時的"批準"就成為地方立法權完整性的實體要素之一。

現在來回答"批準權"是否決定了自治條例和單行條例與全國人大常委會制定的法律是同一位階的問題。遵循立法法理學方法論路徑，位階高低先比較是不是同一制定機關，如果是同一制定機關則效力位階是一樣的；如果不是同一制定機關，要查明國家的基本法律規定有沒有明確其效力層級，如果沒有明確其效力層級，那么就不能認定是同一位階的。顯然自治條例和單行條例與全國人大常委會制定的法律不是同一制定機關。但由于前者的法規需要經后者的批準，因此，問題就轉化為要回答"批準權"是否改變了制定主體或者批準本身是否是一種所謂的重新立法行為。

前述問題的答案顯然都是否定的。第一，其與中央賦予地方立法權的立法原意明顯不符。如果將批準理解為一種新的立法行為，就會出現同一部法律在不同主體之間先后經歷兩次制定，不僅出現兩個制定主體的爭議，更會導致先制定主體失去立法權的困境，而這明顯是與當時國家賦予自治主體立法權以提高地方主動性和積極性的本意不相符的。第二，其與當時全國人大和地方人大立法權配置邏輯明顯不符。因為如果是同一位階，不僅難以說明全國人大和地方人大最初建構意義上的"服從關系"，更會產生是由于全國人大常委會的批準行為才使自治機關得以擁有立法權的規范誤解和邏輯謬誤。畢竟"自治法規的效力是由自治機關所享有的自治權決定，而不是由批準機關來決定的。"

"五四憲法"作為我國立法權屬配置的元規范問題也不可忽視。立法權（包括批準權）是主權在治理方面的最高體現，其本質是主權（絕對統治權）行使下權屬與權能相分離的過程中，作為治理權力的一種外在體現。我國立法權的源權同樣來自國家主權，國家主權屬于人民，而代表全體人民的只有全國人民代表大會。因此，從我國整個法律規范譜系上看，全國人民代表大會立法權應當是立法批準權的根本源權，"五四憲法"為中央權力與地方權力的法理來源做了一個基礎性的元規范。地方權力主要是立法職權和相應的事權是中央以法律的形式進行賦予的，憲法最初只給予了中央最高的權力，而并沒有為地方分權提供憲法上的法理依據。"五四憲法"為了考慮民族自治地方的實際情況，將治理權力中的立法權賦權給自治地方是一種提高地方主動性、積極性并維護全國法制統一的實際需要。而這也是"五四憲法"之后，我國權力配置在規范上一直通過批準方式貫徹賦權邏輯而非分權邏輯的理論緣由和法理所在。

"五四憲法"以批準的形式防止自治地方濫用立法權，特別是防止出現過度自治導致危及國家的統一性問題，這表明全國人大及其常委會在對地方立法機關進行賦權時具有鮮明的審慎態度。這不僅可以更好地理解批準權最初建構時立憲者的原意，更可以為當下批準權在規范上具體含義的研究起到重要的參考和說明的作用，并對之后批準權性質的歷史演進提供恰當合理的解讀依據。

二、重構賦權：批準權"復歸"

1954年后，伴隨著我國當時的具體國情和政治歷史的特殊背景，特別是1956年后"以階級斗爭為綱思想"的極端泛化，全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在很長的一段時間內立法活動變得極少，具體的批準權運行不順暢也缺乏體系性。這導致批準權從"五四憲法"(1954）到"七五憲法"(1975）再到"七八憲法"(1978)20多年的時間里，經歷了從有到無又重構的跌宕起伏的歷史變動。此一時期，立法批準權缺乏規范上的規定和實效，其具體性質也就不甚明了了。

需要指出的是，"七五憲法"中沒有規定地方人大及常委會的立法權問題，只有第二十三條規定了關于地方人大保證法律、法令實施的條文。從"七五憲法"全文可以看出，中央并未賦予地方各級人大及其常委會制定地方性規范的立法權，也沒有規定關于地方立法的批準制度。但將其與"五四憲法"比較后發現，自治區、自治州、自治縣的自治條例和單行條例的民族自治立法權也同樣被剝奪和收回了，"批準后生效"的規定也隨之被刪除。此時地方制定法規的主體受到了極大的限縮，立法權全部收歸全國人大及其常委會。隨著當時對地方立法賦權規定的消失，批準權亦無設置的必要。而在立法法理學的視角下，立法權賦權的消失不僅是立法宏觀背景政治性的變動，更是地方主動性和人民自由性微觀基礎的一種缺失。

1978年的"七八憲法"重新賦予民族自治地方的自治機關制定自治條例和單行條例的地方立法權，從規則上復歸了立法批準權的設置。"七八憲法"第三十九條第二款規定"民族自治地方的自治機關可以依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批準。"此時批準權的行使主體是全國人大常委會，其作為最高權力的常設機構，通過根本大法的規定對地方立法權的行使起到種限制。而這種規范上的限制，正是以"規則主義"立法法理學為理論基礎，將批準權作為了地方完整意義立法權組成部分的實體性構成要件，即明確要求自治條例和單行條例的完全有效和得以施行必須經過全國人大常委會的批準后才具有。

"七八憲法"相比于"七五憲法"對民族自治地方的法規制定權作出了進步性的規定，重新賦權地方并以批準權為實體性限制。相比于"五四憲法"也有了一個概念上的進步，沒有用"自治區、自治州、自治縣"的層級式稱謂，而是用了一個更為概括的詞語"民族自治地方"來統合自治條例和單行條例的制定主體。批準權在"七八憲法"中的重新建構，在當時具有重要的積極意義，是我國最高權力機關又一次對地方權力機關進行立法賦權的規范起點。這是我國法制建設，特別是對地方立法權賦權行使多層化中立法法理學"規則主義"的最新起始。但稍顯遺憾的地方在于，此時的批準權仍舊具有"五四憲法"批準權的性質形態，即批準是自治條例和單行條例生效不可或缺的實體性要件，表現為具有鮮明的"實體性"要義。

如果從"七八憲法"中全國人大常委會擁有對省、自治區和直轄市國家權力機關相關決議撤銷權的規定看，撤銷權又構成"七八憲法"對批準權作為"實體性"構成要件的反向證明。從廣義上看，地方的自治條例和單行條例屬于一種規范性質的決議，而"七八憲法"第二十五條對地方權力機關決議的撤銷權規定為"全國人民代表大會常務委員會有權：……（五）改變或者撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議；……中央國家權力機關對地方國家權力機關撤銷權的明確化，至少有兩點意義：其一，此規定實際上是對全國人大所賦予的地方立法權限的一種規則化的限制，實質上依然要求堅持國家法制統一的原則，并通過撤銷的形式要求，實現法律體系內部的合法性和統一性。撤銷權是防止地方人大立法權的濫用并堅持中央統一領導下民主集中制原則的規范保障。時任五屆人大常委會委員長的葉劍英關于"七八憲法"做的報告和說明中專門對立法機關民主集中原則做了說明，指出"在民主基礎上大力加強集中統一，加強紀律性，真正做到統一認識，統一政策，統一計劃，統一指揮，統一行動。"（即"五個統一"）此時的撤銷權，正是為了保證中央集中統一領導權的實現，是立法批準權對自治條例和單行條例效力與否具有實體性決定權的反向例證。

關于"七八憲法"，領導人和學者有過中肯的評價。1982年4月22日，彭真在《關于中華人民共和國憲法草案的說明》中對"七五憲法"和"七八憲法"做過一個總結性的論述，他認為"1975年和1978年的兩部憲法限于當時的歷史條件，都很不完善。"許崇德認為，由于路線、方針的不正確，決定了七八憲法不可能是一部好憲法，其存續時間不長即被現行憲法所取代，它也沒有留下什么重要的影響。這也是兩部憲法對立法批準權規定不夠科學化和系統化的緣由所在。

不論是"五四憲法""七五憲法"，還是"七八憲法"，在對地方權力機關進行賦權的過程中，具有鮮明的政治性和歷史性基調，雖然批準權在"七八憲法"的"復歸"，但其也只是與"五四憲法"保持了同樣的性質樣態，并沒有完善立法法理學"規則主義"在根本大法中的明確定位。與此同時，"七八憲法"還未規定地方性法規的相關內容，關于地方性法規的批準權，也同樣未能滿足于實踐中地方立法權的實際需要和社會發展的迫切要求。這必然導致其立法權的制度化配置具有明顯的歷史局限性，這就需要黨和最高權力機關根據國家和社會發展的具體情形，以實事求是的態度不斷對其進行修正和完善。

三、擴大賦權："程序性"初現

1979年，彭真在《關于七個草案的說明》中指出"根據中共中央和毛澤東同志多次強調要擴大地方權力，發揮中央和地方兩個積極性的思想，按照我國的實際情況和長期以來進行政治、經濟、文化改革和建設的經驗……" 因此，為了進一步調動地方主動性和積極性，全國人大在同年頒布《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》)，賦予省級人大制訂（定）地方性法規的權力。《地方組織法》第六條規定"省、自治區、直轄市的人民代表大會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。"第二十七條規定"省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。"這兩個條文至少有三點內涵：其一，首次在規范中以"地方性法規"的概念，對省級人大及其常委會制定的規范進行了統稱；其二，賦予省級人大及其常委會近似完整的立法權（可以制訂和頒布地方性法規）；其三，條文中未有"批準"的限制性規定，而是首次使用前述未有的"備案"規定，即全國人民代表大會常務委員會和國務院擁有對省級人大及其常委會所立之法的立法備案權。由于備案是一種"不告不理"的權力，沒有合法主體對其提出抵觸或者沖突的審查，其不會啟動審查程序進行立法監督，所以備案并不會影響法規范的生效。因此，此處的備案是地方性法規的非實體性構成要件，其并不決定、更不會影響地方性法規的生效和施行事宜。從程序邏輯上看，此條規定表明省級人大及其常委會基本擁有了"完整意義的立法權"，只是這種立法權在審查方面還具有明顯的"程序性"。

上述條文缺乏批準的限制性規定，此時的地方性法規權限范圍也是很小的。它不僅不能與憲法、法律相抵觸，也不能與政策、法令和政令相抵觸，如果將此時的地方性法規認定為是一種類似于地方人大的一個預算或者規劃的決議也不為過。但值得肯定的是，《地方組織法》以地方性法規基本完整賦權的邏輯形式，通過"備案"代替"批準"的路徑為1982憲法的修改對地方賦權的擴大做了有益的制度性嘗試和前提性鋪墊。

1982年全國人大表決通過現行的《中華人民共和國憲法》（即"八二憲法")，其條文關于地方性法規的規定也體現著前述的結構特征。"八二憲法"是第一部明確"地方性法規"權限范圍的根本大法，其在第一百條規定"省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。"憲法賦予省級人大及其常委會可以制定地方性法規的立法權時，又明確了兩點限制性規定：其一，不得與憲法、法律和行政法規相抵觸，這明顯比《地方組織法》對其不能抵觸的限制性規定內容少很多；其二，必須報全國人大常委會備案，此規定再次明確以備案程序限制地方性法規的立法范圍。為了更好地維護我國法制體系的統一和融貫，"八二憲法"對地方性法規以撤銷權的方式作了進一步的限制。其第六十七條第八項規定全國人民代表大會常務委員會行使的職權包括"……撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議；……"從規范意義上看，體現出此時中央對地方立法賦權具有的"擴限并行"的結構化特征。

"八二憲法"對地方性法規沒有作出批準的限制性規定，但它重新規定了對自治區、自治州、自治縣的自治條例和單行條例的批準權。此時的批準權仍然具有最初意義上的"實體性"要義，但批準的主體位階卻在規范上發生了相應變動。"八二憲法"第一百一十六條規定"民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案。"此規定主要有兩點內涵；其一，自治區、自治州、自治縣的自治條例和單行條例都需要經批準后才可以"生效"，明確了批準具有決定自治條例和單行條例是否生效的實體性特質；其二，對自治區與自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例的批準主體做了位階上的區分，不再將所有規范都報全國人大常委會批準，而是將自治州、自治縣的地方性法規的批準程序規定為需經省級人大常委會批準后向全國人大常委會備案的立法監督機制。將自治州、自治縣的立法批準權賦予省級人大常委會，隱含著一個關于自治區、自治州、自治縣三個立法主體所制定的自治條例和單行條例的法規位階高低的問題。雖然批準權設置的目的是為了在法制統一的內在秩序需求和以問題為導向的地方立法功能主義需求之間調和其沖突和矛盾，但由于"八二憲法"并沒有對這個法規位階的高低進行任何明確的規定，這也為之后地方性法規在實踐中的效力位階爭議埋下了沖突的因子。

1982年，全國人大根據憲法、各地意見和實際需要，修改了《地方組織法》再一次擴大了對地方權力機關的立法賦權，在第二十七條新增了第二款的規定"省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，可以擬訂本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區的人民代表大會常務委員會審議制定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。"此規定有兩點鮮明的變化：其一，地方立法主體進一步擴容，在省級立法權外又賦予省會市和較大的市（下稱"兩類市"）擬訂地方性法規的權限；其二，兩類市的立法權是部分性的，只能擬訂地方性法規草案，報請省、自治區人大常委會審議制定。由于"兩類市"只具有草案擬定權，不具有法規的制定權，也就與后續的"批準"沒啥關系了。《地方組織法》此時所賦予兩類市的立法權只具有立法權的初步起始性（只是擬訂，而不是制定），其權屬遠遠小于后來《立法法》賦予的較大的市地方性法規在獲得省級人大常委會批準后施行的制定權能。從中可以看，我國立法在發揮中央和地方兩個積極性上的賦權路徑，在對地方立法主體進行緩慢擴容的同時，依然堅持賦權的嚴格性和審慎性態度，逐漸在學理上形成立法法理學的"規則主義"路徑模式。

1986年全國人大重新修訂了《地方組織法》，在第七條第一款同樣規定了省級人大具有地方性法規的立法權，在第二款賦權較大的市地方人大相對完整意義上的立法權。其第七條第二款規定"省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行，并由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。"第三十八條規定"省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，在本級人民代表大會閉會期間，根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行，并由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。"

前述兩個條文的規定可以從三個方面理解：其一，立法權的主體再一次擴容，新增省會市的人大及其常委會和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會；其二，將不抵觸的范圍進行限縮和規范，從憲法、法律、政策、法令、政令變為憲法、法律和行政法規，明確較大市的地方性法規還不得與省級地方性法規相抵觸；其三，對新增的較大的市的立法主體的立法權限作了明確限定，規定較大的市的地方性法規需要經過省級人大常委會批準后才可以施行，使立法批準權開始具有了鮮明的"程序性"特質。立法主體的擴容和立法權限范圍的擴大是改革開放以來，為滿足地方在政治、經濟、文化和社會等方面的實踐需要所作出的在提升地方立法主動性和積極性上具有里程碑意義的一次賦權。畢竟"賦予較大的市地方性法規的制定權，主要考慮較大市的城市管理需要，具有一定特殊性。從長遠看，較大市在城市管理方面制定的地方性法規，可以考慮不必報批。但在目前，由于各較大市的立法水平不平衡，還需要保留報批程序。"所以，此時批準權的規定從原有的"批準后生效"變為了"批準后施行"，這從法律規范上將批準對地方性法規的規范要件從"生效要件"變為了"施行要件"。

"批準權"的規范變化，使其只具有的實體性面向暫時無法解釋上述規范的邏輯變化因為通過實體性的邏輯無法明確判定經過批準的較大的市的地方性法規是何時生效的、其效力到底是由誰來決定的。其實，出現效力和層級無法判定的關鍵問題在于如何理解此時的批準權是否與最初批準權的意義具有同樣的生效權能。1986年《地方組織法》是為了適應改革開放、社會發展和地方實踐需要的一種賦權，其立法原意明顯是給予較大的市比之前更為充分和完善的立法權。如果將之前的立法權稱為"不完整意義立法權"，那么全國人大此次賦權是想讓其從"不完整意義"變為"基本完整意義"的立法權。這是中央與地方立法權配置的一種實用主義變動和功能主義調適，其目的就是進一步擴大對地方立法的賦權，不僅給予地方立法機關在權能定位上的更大性，更給予其權限范圍上的更廣性。批準權是決定法規能夠生效或者能否施行的前提性權力，但此時的施行比著生效對批準權的性質影響更為弱化，因為沒有生效的規范何談施行。因此，從程序邏輯意義上看，此時《地方組織法》賦予較大的市更大立法權的效力就體現在，較大的市制定的地方性法規即使未經批準也是有效的，只是未經批準不得施行罷了。批準權對于較大的市制定的地方性法規而言只具有程序性特質，所影響的也只是施行與否的"程序性"問題。

1986年《地方組織法》是批準權性質上的一次關鍵的轉變，它不再只是實體性的而是具有了程序性的特性，這種程序性接近備案權具有的"非實體性"特質。將它與"八二憲法"關于批準后生效相比，新增了批準后施行的程序性規定。自此之后，批準后施行與批準后生效對批準權的性質內涵明顯具有不同的權力屬性定位。批準后施行的批準權明顯不是法規生效的構成要件，因為在批準施行之前，法規已經生效，具有了法律效力，只是不具有規范上的實效性，因為它還不能施行。批準后生效的批準權是可以決定法律規范效力的，批準后施行的批準權卻并不決定規范的效力，只是決定其能否施行的程序性要件，這成為立法法理學視角下批準權認識論上的一種最新面向﹣﹣兼具實體和程序兩種特性。

1995年和2004年全國人大又對《地方組織法》進行了相應修訂，但對第七條并未做任何變動，批準權的后果性質延續了前述"實體和程序"兩種特性。

四、深度賦權："實體程序二元特性"的共存

2000年全國人大總結1979年以來的立法成就和立法經驗，認為應當對地方立法內容超越權限、法規之間沖突、立法部門利益傾向等問題進行規范和因應，并對"法律、法規以及規章的制定作出統一規定，使之更加規范化、制度化，以維護國家法制的統-……"制定并通過了《立法法》，賦予多個主體立法權，提升其民主立法和依法立法的能力。2000年《立法法》關于批準權的規定依然主要涉及兩個方面：其一是地方性法規中的批準權；其二是自治條例和單行條例中的批準權。

2000年《立法法》關于地方性法規中批準權的規定，主要是第六十三條和第六十四條。第六十三條第一款和第二款前半部分的規定基本承襲了 1986年、1995年《地方組織法》關于省級人大及其常委會和較大的市制定地方性法規的規定，在此不再重述。第六十三第二款規定"省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。"第六十四條規定"地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。"

上述兩個條文可以從兩個方面理解：其一，對批準權作了時間上的明確要求，以應對實踐中批準時間較長，批準程序繁瑣的現實困境。其實早在1986年修訂《地方組織法》時，時任全國人大常委會秘書長的王漢斌就對批準時間過長做過說明，他認為省、自治區要簡化審批程序，只要不抵觸憲法、法律、行政法規和省、自治區的地方性法規，原則上應盡快批準。在時間上對批準權的行使進行了限定，對逐步給予較大的市完整意義的立法權具有重要的探索意義。此時較大的市人大及其常委會在制定地方性法規時的權限是很大的，只要與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸，同時屬于地方性的事務都可以進行立法。最為重要的是，2000年《立法法》再次確認了批準后施行的程序性規定，其性質依然堅持法規效力程序性的非構成要件的定位。但2000年《立法法》并沒有在職權范圍上對較大的市地方性法規做明確限定，這就容易造成地方性法規立法范圍過大，較大的市在行使立法權的過程中出現不嚴格性和不審慎性的問題。因此，此種方式的批準權只是一種"形式"意義上的監督式限定，缺乏實質效力的決定性意義。其二，繼續保留批準權，未用備案程序取代批準程序，因為備案要求不告不理，容易在立法監督中流于形式，而為了維護法制統一、堅持憲法的基本原則、強調立法的政治性和法律性，必然需要保留省級人大常委會對較大的市地方性法規的批準權。上述兩個方面體現出2000年《立法法》在積極保障和深度賦予較大的市權力機關"完整意義立法權"的同時，卻在制度構建中依然堅持對地方立法權審慎和嚴格的"放與控"雙重態度。條文中規定批準后施行的批準權在性質上也只具有對較大的市地方性法規效力的程序性構成要件，而非實體性構成要件。

2000年《立法法》涉及批準權的另一個重要規定是關于自治條例和單行條例的條文。其第六十六條第一款規定"民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效。"此規定與1986年《地方組織法》相比至少有兩個方面的改動：其一，將自治條例和單行條例的批準權主體進行了區分，自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省級人大常委會批準；其二，條文直接以"批準后生效"規定了全國人大常委會對自治區自治條例和單行條例以及省級人大常委會對自治州、自治縣自治條例和單行條例的批準后果。此時批準權依然具有決定自治條例和單行條例生效與否的實體性要件，是完整立法權意義上的"實體性"要素。批準后生效的"批準權"的性質體現出了"自治區立法權自治區自治條例制定權具有中央與自治區共有立法權之特點。"這正是批準后是生效還是施行在權力定性上的差別本因。

2000年《立法法》第六十六條第一款中的批準權是決定自治區、自治州和自治縣的自治條例和單行條例能夠有效的立法實體性權力不可分割的一部分，是決定其效力與否的實體性要件，其性質依然具有最初"五四憲法"所展現出的實體性面向和特質。此時的批準權依然維系著"服從上級"的政治性含義，這明顯與省級人大常委會對較大的市地方性法規批準權具有的程序性特質不同。后者具有明顯的時間上的"差異性"，只具有法律上的形式意義而非實質意義。在2004年，全國人大為了與2000年《立法法》的規定相銜接，對《地方組織法》進行了重新修訂，但在省級人大常委會對較大的市地方性法規的批準權性質上，依然與2000年《立法法》的批準權兼具實體性和程序性的雙重特質和性質定位保持了一致。

2015年全國人大重新修訂了《立法法》，賦予全部設區的市制定地方性法規的立法權。關于批準權的相關規定，從其具體內容看，第七十二條第一款沿用了2000年《立法法》第六十三條第一款的規定，其第二款規定"設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。"此規定的前半部分含有三點內容：其一，擴大了制定地方性法規的立法主體，明確賦予所有設區的市擁有地方性法規的立法權限；其二，設區的市地方性法規的立法權范圍只限于"城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面"，對其立法權限范圍通過列舉式、明確化來限制；其三，設區的市制定的地方性法規依然需要報省級人大常委會批準后才可以施行。此規定雖然擴大了地方性法規的適格主體，但與較大的市的立法權限相比，卻急劇限縮了其權限的范圍，再次體現出最高權力機關對地方立法賦權"放與控"的配置邏輯，具有鮮明工具化的實用性立法表征。

2015 年《立法法》第七十三條第三款與2000年《立法法》第六十三條第二款的規定相同，但2015年《立法法》第七十三條第四款對設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間進行了明確限定。其第四款規定"除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。"由此可以看出，設區的市地方性法規制定權的行使是有時間限制的，并不是自《立法法》生效之后設區的市就當然可以行使制定地方性法規的權力的，此立法權的行使還需要經過省級人大常委會根據各種因素綜合考量來"確定"。

上述條文規定的"確定"，其本質上是對設區的市行使地方性法規制定權起始時間的一種"批準"。從法制統一的意義上看，這種"確定"也可以被稱為"第三種"批準權。因為，它既不是地方性法規是否生效的實體性構成要件，也不是其批準后可以施行的程序性構成要件，它是設區的市地方性法規制定權可以行使的時間性要件。而"第三種"批準權更加體現出我國立法體系中在具體立法權配置方面，雖然規范上規定上下級人大是名義上的指導和監督的關系，但實質立法權運行層面其職權行使卻具有強烈的行政化色彩。此行政化色彩根源于"五四憲法"所建構的地方人大服從上級人大的最初賦權特質，然而這并不改變批準權行使中地方法規的制定主體和具體位階以及效力。與設區的市制定地方性法規權限行使的時間相對，2015年《立法法》也對自治州人大常委會制定地方性法規權限的行使時間作了限制，其第五款規定"自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款規定行使設區的市制定地方性法規的職權。自治州開始制定地方性法規的具體步驟和時間，依照前款規定確定。"這也使"自治條例和單行條例"在制定時間上的限制具有了"第三種"批準權的意義。

上述這種通過擴大地方立法主體的范圍進行深度賦權的實用性立法權配置和通過限縮立法主體權限范圍維護法制統一原則的審慎態度，體現出了國家最高權力機關在立法權體系構建中的探索性立法權行使策略和內在理念上"雖放猶控"的糾結心態。

總體而言，針對前述法律規范對批準權規定的教義學解讀，批準權的性質呈現為一個兼具實體性和程序性的立法動態化特質結構。在我國立法權具體配置中，最高權力機關通過批準權的"實體性"明示和"程序性"指引強化央地關系功能性融貫與堅持集中統一領導原則之間內在沖突的因應策略。

但在新時代全面依法治國的要求下，這種兼具程序實體二元特性的批準權，正在通過柔性協商的方法論邏輯，堅持法制統一原則要求下合法性審查的基本定位，在批準運行中進行"實體和程序"的雙向融貫。比如，設區的市在對地方性法規進行立法表決前，會與省級人大常委會溝通，提前將相關草案提交給省級人大常委會審閱，后者會通過約談和建議的程序方式解決實體批準中的法規爭議問題，促使被批準的人大及其常委會自主對相關條例進行修改和完善，而批準決定的結果一般也都是提前協商好的。

結語

批準權是決定地方性法規能否生效與可否施行的關鍵要件，但其理論性質和實踐規范都證明，"批準"并不改變立法的制定主體，其立法制定權具有專一性和不可變更性，也不會改變規范的位階層級。從最初意義"下級服從上級"的邏輯上看，效力位階從最初就被決定了。批準權作為我國立法權中在政治和法律之間運行的規范實踐，其性質演進表現為，它是在中央統一領導下通過賦權的邏輯提升地方主動性和積極性的規范化和歷史性產物。為了堅持民主集中制原則和維護法制體系的統一，最高權力機關通過批準權來對地方立法權限進行限制和平衡，既體現出了我國立法權配置中"放與控"的賦權邏輯，也為立法權限在原則上堅持法制統一的功能性限制和工具上堅持實用主義的結構化邏輯提供了制度保障，為中國特色社會主義立法體系的不斷完善提供了理論支撐和有益探索。在新時代，特別是黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》后，規范上兼具"實體性和程序性"的立法批準權，正在成為立法機關內部在黨的領導下維系法制統一，提升地方立法創新性和特色性并對其進行合法性審查完善立法監督體系的關鍵抓手。在新一輪《立法法》修訂和完善中，新中國成立七十多年立法賦權邏輯所帶來的立法批準權性質嬉變，能夠成為立法者在因應立法批準權相關爭議的重要策略來源。