行政復議調解的制度演進與適用邏輯

——兼論《行政復議法》相關條款的修訂

法學雜志2024年第5期

作者簡介：黃輝(1979一)，男，漢族，江西九江人，上海政法學院法律學院教授。

內容提要：作為及時與有效化解行政爭議的重要手段，調解在行政復議實踐中廣泛運用。行政復議調解歷經調解禁止、調解引入與調解原則的立法演進。為適應行政復議實質性化解行政爭議的功能，《行政復議法》(2023)對行政復議調解制度作出較大修訂，確立調解原則、新設調解程序與效力條款。為推進復議調解修訂內容的具體適用及其與行政訴訟的銜接，應結合行政復議體制改革的地方試點成果，在融通調解原則基礎上，通過可調解事項與禁止調解事項的類型化方式明確行政復議調解的適用范圍；細化調解的啟動、協商、終結、監督等程序規則；明確行政復議調解的審查效力、審查內容，探索與推動行政復議調解司法審查。

關鍵詞：行政復議調解制度演進范圍程序效力

調解是重要的非正式糾紛解決機制，行政復議調解是在行政復議機關組織下進行的一種法定合意結案方式。經過長期理論論爭與地方實踐，行政復議制度調解機制歷經調解禁止、調解引入與調解原則的立法變遷。《法治中國建設規劃(2020_2025年)》要求進一步發揮非訴糾紛解決機制作用；白《行政復議體制改革方案》(2020)實施以來，地方充分開展行政復議調解改革；2023年9月，新《行政復議法》全面確立了行政復議調解制度，第5條、第73條、第77條、第78條、第83條對復議調解適用范圍、法律效力、強制執行、法律監督等內容予以明確；2023年司法部發布的《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見(征求意見稿)》強調，調解工作要貫穿行政復議辦理全過程，實現復議案件類型全覆蓋。然而，現行立法規定較為原則，存在程序設置缺位、調解審查不明、調解書性質模糊等問題。據此，筆者擬從行政復議調解立法變遷切人，以規范解釋與實證為研究方法，對《行政復議法》(2023)中復議調解的適用范圍、程序、效力等內容進行規范分析，并為具體適用提供參考。

一、行政復議功能變遷與調解制度演進

行政復議價值功能決定了行政復議調解的制度定位。中國行政復議功能變遷歷經三個階段：第一階段為“內部監督”，有學者認為1999年《行政復議法》制定時采取了“去司法化”的舉措；第二階段為“解決行政爭議”，有學者認為“從民主政治的角度來看，化解矛盾的功能和作用是新形勢下行政復議的首要功能”；第三階段為“行政爭議化解主渠道”，2020年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上指出：要發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。行政復議調解制度演進以行政復議功能變遷與立法中復議調解制度的確立、適用范圍變化為劃分標準。行政復議功能變遷的三個階段與調解制度在《行政復議法》及相關條例中的演變緊密相連，分別對應《行政復議條例》(1990)的禁止調解條款、《行政復議法實施條例》(2007)的調解引入條款、《行政復議法》(2023)調解原則條款的三次變化，因此筆者在行政復議功能變遷的背景下將行政復議調解制度分為調解禁止(1990—2007年)、調解引人(2007—2023年)、調解原則(2023年至今)三個階段。(一)內部監督功能定位下的調解禁止(1990—2007年)

行政復議早期制度功能定位為“內部監督”，與行政訴訟制度功能有實質區別。《行政復議條例》(1990)將“維護和監督行政機關依法行使職權”作為行政復議首要目標；《關于(中華人民共和圍行政復議法(草案))的說明》指出“行政復議是行政機關自我糾正錯誤的一種重要監督制度”。監督與糾錯的功能定位，導致行政復議制度設計未給調解預留空間，《行政復議條例》(1990)明確禁止行政復議調解。

《行政復議條例》(1990)出臺之前，有學者認為“復議機關不作調解，更不以調解結案”。該階段學術界反對行政復議調解的理由如下：第一，受公權不可處分學說影響。“控權論”在當時行政法研究中占據主流地位，主張行政法的核心是控制行政權，公權不可處分是行政控權的應有邏輯。調解的前提是當事人可以處分實體權利(力)，行政復議被申請人的公權不具有處分性，即“實施該行為的權力是權力和義務(職責)的統一，不得拋棄或轉讓”。第二，交易性質的調解觸發合法性風險。內部監督功能下的行政復議，旨在對被申請行政行為的合法性、合理性進行實質審查。以交易性的調解取代復議，容易引發行政復議合法性、合理性審查危機。第三，主體地位失衡、立法動機不足。有學者認為“現代社會關系中，行政機關與相對人之間的關系仍然是服從與支配”。調解要求主體地位實質平等，強調參與主體意志自由，行政復議內部監督造成當事人之間地位失衡、信任不足，實際造成以決壓調、以拖促調、誘導調解、脅迫調解等非出于真實意思的調解。

(二)解決行政爭議功能下的調解引入(2007—2020年)

《行政復議法》(1999)刪除禁止調解條款，《行政復議法實施條例》(2007)正式引人調解。禁止調解條款的刪除為復議調解地方實踐提供了制度空間，歷時8年的地方實踐促成了行政復議調解立法引人。《行政復議法實施條例》(2007)“解決行政爭議”的功能定位最終促成行政復議調解制度的重大調整。該階段行政復議調解呈現以下特點：第一，地方復議調解實踐先于中央立法。2006年部分地區調解(和解)結案率達20％，地方復議實踐大量運用調解并取得良好效果是《行政復議法實施條例》(2007)新增調解規定的重要原因。第二，地方行政復議實踐拓展調解適用范圍。在《行政復議法實施條例》(2007)調解適用范圍規定基礎上，地方立法將行政合同、行政裁決等納入調解范同，有些地方立法甚至通過兜底條款實質拓展復議調解適用范圍，如《營口市行政復議調解處理辦法》(2009)將調解范圍擴大為“行政復議機關認為可以依法調解的其他案件”。

該階段行政復議立法引入調解的主要原因如下：第一，自由裁量處分的理論發展。立法機關無法應對中國快速發展時期日益精細的行政管理需求，通過賦予行政機關一定的自由裁量權以確保其享有對行政權的處分空間。不確定法律概念、行政裁量幅度等意味著行政機關不再受立法機關完全羈束，允許雙方在法律規定的范圍內通過協商、合意解決糾紛，在理論上具有正當性。第二，行政復議糾紛解決的實踐壓力。行政復議糾紛解決面臨耗時長、新增案件多、結案壓力大等難題，以1999年、2007年為例，全國分別受理了33005件、72747件行政復議案件，8年間行政復議案件增幅超50％。為緩解復議機關辦案壓力，有學者主張引入調解機制以簡化行政復議程序、節約行政成本、提高復議效率。

(三)爭議實質性化解背景下確立調解原則(2023年至今)

2010年最高人民法院在全國中級人民法院行政審判工作會議上提出“實質性解決行政爭議”要求，隨著行政爭議化解與社會治理成效深度融合，行政爭議實質性化解向行政復議領域延伸；2020年中央全面依法治國委員會第三次會議將行政復議功能定位為“實質性化解行政爭議”；《行政復議法(修訂)(征求意見稿)》(2020)(以下簡稱《征求意見稿》)將“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”納入立法目的；《關于(中華人民共和同行政復議法(修訂)(征求意見稿))的說明》(2020)將“應調盡調”作為復議調解的基本原則。從有限調解到調解原則的轉變，契合行政復議化解爭議主渠道的立法功能變化。本階段復議調解體現出以下特點：第一，復議調解范圍拓展。《行政復議法》(2023)刪除了《行政復議法實施條例》(2007)有關調解適用范圍的規定，確立了概括性規定與否定性排除相結合的模式，實質拓展了行政復議調解的適用范圍。第二，全過程調解。《行政復議法(修訂草案)(二次審議稿)》(2023)將調解原則與適用范圍從《行政復議法(修訂草案)》(2022)的“行政復議受理”調整至“總則”，《行政復議法》(2023)最終接受該變動，行政復議立案前調解為立法確認，自此案前調解、案中調解的全階段復議調解正式確立。第三，復議調解程序欠缺細化規定。《行政復議法》(2023)明確調解書的制作與執行等程序規定，但未對調解主體、協商程序、期限、監督等內容作出細化規定。

爭議實質性化解背景下，確立調解原則的主要原因在于：第一，補強行政調解的現實依據。傳統調解體系以人民調解為主，由于社會群體性糾紛激增、信訪數量上升以及案件難以執行等問題催生“大調解運動”，要求整合人民調解、行政調解、司法調解資源，構建大調解網絡，最終發展出“以人民調解為基礎、以行政調解為主導、以司法調解為保障”為目標的“大調解格局”。基于行政糾紛化解司法中心主義傾向、行政調解依附于人民調解并處于“三大調解”末位的現實背景，應當補強行政調解短板，將行政復議調解納入大調解范同。第二，鞏固復議改革成果的實踐動因。行政復議體制改革以來，調解結案率穩步提升、經復議后案件起訴比例降低，為新法全面確立復議調解制度提供了動力。從調解結案率來看，2019年、2020年、2021年行政復議案件已調解(和解)結案率分別為9．80％、11．25％、10．53％。通過調解優先、全程調解、合力調解等完善復調結合程序，實現化解行政爭議關口前移，部分地區調解結案率超40％。從復議后起訴率來看，2022年浙江省新收行政復議案件調解化解率達到44．8％，復議后起訴率下降至16％；上海市行政復議體制改革一周年后經調解后復議起訴率較前年同期下降6％。

二、行政復議調解的范圍釋明

復議化解行政糾紛的實質效果在一定意義上受調解適用范圍的影響。《行政復議法實施條例》(2007)采取列舉方式限定調解范圍，《行政復議法》(2023)采用概括性規定與否定性排除相結合的模式確立調解范圍，應以《行政復議法》(2023)第5條為依據，結合調解原則，對調解適用事項與排除事項進行類型化，為調解范圍的確定提供參考。

(一)調解原則

《行政復議法》(2023)第5條規范釋義包含三個層面：一是復議調解適用范圍的概括性規定，即“行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解”；二是調解基本原則，即“合法、自愿”；三是調解適用的排除事項，即“不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律、法規的強制性規定”。該條確立了以調解為原則，除例外情形外，均可適用調解。《行政復議法》(2023)拓展了《行政復議法實施條例》(2007)列舉的適用范圍，復議調解范圍與受案范圍基本一致。同時，與《民事訴訟法》(2023)第96條明確調解原則、概括規定適用范圍的立法模式相似。立法機關試圖與其他部門法在類似制度具體規定上保持一致，但由于行政機關有限公權處分的特點，《行政復議法》(2023)第5條設置了復議調解范同的禁止性規定，表明行政爭議解決的立法目的與民事爭議存在一定差異。

行政復議中確立調解原則呈現以下變化：第一，行政復議承擔行政爭議多元化解的主要任務。2021年行政訴訟制度發展了“訴源治理”和“訴前調解”兩大糾紛化解思路，著手建構行政爭議多元化解機制。行政復議體制改革標志著行政復議機關成為行政爭議化解的重要主體，擴大調解適用范圍保障了行政爭議解決制度整體框架結構重心向行政復議制度轉移。第二，復議調解范圍擴張實踐得到立法支持。《行政復議法實施條例》(2007)調解范圍在地方立法實踐中存在擴張趨勢，但司法機關并不認可。司法機關通常認定復議機關超出適用范圍的調解無效，要求復議機關重新作出行政復議決定。例如，張某訴鶴崗市政府復議調解案中，人民法院對于不屬于復議調解范圍的工傷認定案件，以不屬于受案范圍為由駁回起訴；2018年張某向檢察機關申請監督，檢察機關以工傷認定不符合《行政復議法實施條例》第50條的適用范圍為由提出檢察建議，建議市人民政府撤銷行政復議調解書。

(二)可適用復議調解事項

《行政復議法》(2023)第5條通過概括條款拓展了復議調解適用范圍，該條款的不確定性會導致實踐中存在不同理解和適用。為提高行政復議調解的適用性和可操作性，應當明確可復議調解事項的具體類型。基于相關地方法規、調解實踐案例，筆者通過類型化的方法，厘定調解的適用事項具體包含特定行政行為、社會影響程度、事實認定或法律適用難度等方面。

1．特定行政行為。行政行為內容的列舉是設定行政復議調解范圍的通常方式，隨著行政法學理論的發展，應當將可處分行政行為、行政協議、行政裁決與行政確權列為可適用復議調解事項。第一，可處分行政行為。行政行為具有可處分性、合法性是復議調解的基礎，可調解的行政行為包括以下類型：①自由裁量行為。行政機關所做自由裁量行為在法律規定范圍內具有合法性，行政機關自主處置的裁量空問屬于其權力范圍。司法實踐中可適用調解的自由裁量行為集中體現在行政處罰領域，復議機關一般不改變行為性質認定，而是對罰款數額進行調解。如行政相對人因對泉州市南安生態環境局作出50萬罰款的行政處罰決定不服提起行政復議，行政復議調解書維持被申請人對違法事實和違法行為的認定，將罰款數額調整為25萬元。②行政賠償或補償行為。行政賠償或補償屬于對行政相對人作出的授益行政行為，具有可自由處分性。《行政訴訟法》第60條規定行政賠償、補償案件可以調解，體現了行政復議制度與行政訴訟制度的緊密銜接。③行政協議。行政協議兼具行政性與合意性，自愿、合意、地位平等構成行政協議糾紛可進行調解的基礎。2019年行政訴訟相關司法解釋明確規定行政協議案件可以進行調解。有學者認為，行政復議中行政協議案件不僅可以進行調解，而且對行政協議優益權行使的調解力度應大于訴訟調解。《行政復議法》(2023)受案范圍增加了行政協議，在調解原則下，將其納入復議調解適用范圍既肯定了調解適用的合法性，又與行政訴訟進行了有效銜接。第二，行政裁決、行政確權。行政復議可以通過申請人與第三人協商解決民事糾紛，行政機關依據協商結果與申請人作出調解協議的方式一并解決行、民爭端，從而減少累訴，提高糾紛處理效率。2010年最高人民法院發布的司法解釋性質文件規定涉及民事爭議的行政裁決、行政確權案件可以進行“協調”，有學者認為“協調”是一種變相調解，為將相關案件納入行政訴訟調解范圍提供了法律依據。目前雖尚無法律規范直接或間接規定此類案件是否可以進行調解，但吉林省、山西省等地已將行政裁決、行政確權列為可進行復議調解的事項，將其納入復議調解適用范同具有一定實踐依據。

2．社會影響較大的案件。地方立法總結出具有影響較大的事項有土地征收、征用或出讓、房屋拆遷、勞動和社會保障、資源環境、工傷認定等。這類案件通常人數眾多、矛盾突出、社會影響大、耗時較長。調解能為全部參與人提供對話與協商的平臺，可以達到實質性化解行政爭議的目的。如臧某等訴宿遷市人民政府未履行被征地農民社會保障職責案中，臧某等187名相對人因土地征收問題與被申請人發生爭議而提起行政復議，該案為涉及土地征收的群體性利益，屬于影響較大的行政糾紛，復議機關以中立的“調解員”身份介入案件，最終促成雙方達成和解。

3．事實認定或法律適用困難。具體應當包括難以確定案件事實、存在規范適用沖突、法律漏洞等，為避免長時間案件調查或規范適用難題，通過調解合意以達到爭議化解成為利益最大化的選擇。部分地區已將事實認定困難、法律適用困難作為可適用復議調解的事項。域外立法中，德國行政訴訟和解制度采取事實認定與法律適用困難這一標準。《德國聯邦行政程序法》第55條將客觀上存在事實或法律觀點狀態不明且該狀態不能查明或查明需要巨大花費等事項，作為行政機關與相對人訂立行政和解契約的條件。

(三)排除適用調解事項

《行政復議法》(2023)明確復議調解排除事項可有效防止復議機關濫用調解機制，應當提煉出“國家利益”“社會公共利益”“違反法律、法規強制性規定”的具體標準，為行政復議禁止調解的適用提供參考。

1．涉及國家利益的事項不適用調解。國家利益作為整體利益，行政機關或相對人無權對其進行處分，應被排除在復議調解范同之外。不可進行復議調解的國家利益主要包括：其一，國家主權、安全、國防、外交等國家利益。其二，所有權歸屬于國家的案件，如涉稅收案件。浙江省嵊州市人民檢察院督促規范成品油領域稅收監管秩序行政公益訴訟案中，檢察機關認為被告將非成品油發票作為成品油增值稅發票進行違規抵扣稅款，造成國家稅收流失，損害了國家利益。其三，全體公民的整體利益，應當注意排除明顯的區域性、部門性利益。如碭山縣人力資源和社會保障局、程某燕確認合同效力糾紛案中，再審法院認為某地區行政機關的同定資產為部門性利益，并不屬于國家利益。

2．涉及公共利益的事項不適用調解。公共利益涉及不特定多數人的人身或財產利益，公共屬性決定了其不可處分也無協商空間，有學者認為此類案件應經審查后直接作出復議決定。司法實踐對公共利益認定如下：其一，環境保護。與傳統的人身、財產利益不同，生態環境由公眾享有，是社會公共利益的重要體現。如吉林省檢察機關督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟案中，檢察機關認為垃圾堆放場污染環境、影響行洪安全，損害社會公共利益。其二，公共秩序。公共秩序是指政治、經濟、文化等社會生活領域的基本秩序，體現了社會全體成員的共同利益。如貴州省沿河土家族自治縣人民檢察院督促履行食品安全監管職責行政公益訴訟案中，檢察機關認為流動食品經營者以車輛為餐飲作業工具，影響交通安全和校同周邊秩序，屬于違反社會公共利益。此外，對于社會公共利益的類型化應當具有開放性，需在個案中進行利益衡量，公共利益的衡量在行政法領域更多通過比例原則來實現。在行政復議調解范圍的認定中，應當衡量公益需要與個人權利保護，比較公共利益與經濟效率，綜合判斷是否符合調解排除事項中的公共利益。

3．違反法律、法規強制性規定的事項不適用調解。強制性規范對當事人行為進行限定，如《城鄉規劃法》第41條第3款規定必須依法經過批準才可將農用地轉為建設用地，其背后隱含禁止當事人之間進行交易的立法意圖。立法修訂設置“違反法律、法規強制性規定的事項不適用調解”條款，表明《行政復議法》(2023)允許其他法律、法規規定禁止調解交易或處分。學術界普遍認為“不得違反法律、法規強制性規定”屬于兜底性條款，立法機關將其作為排除適用復議調解事項，為今后其他法律、法規設置禁止復議調解條款留有了余地。

三、行政復議調解的程序規范

程序是實現實體正義的手段，行政復議體制改革期間，多地探索并出臺地方行政復議程序規定，但普遍存在協商流程不規范、久調不決、缺乏監督等問題。《行政復議法》(2023)復議調解程序僅規定了啟動、監督程序，對復議調解主體規范與約束不足。筆者以復議調解流程為主線，主張通過《行政復議法實施條例》全面設置啟動、協商、期限與調解結論等程序；為保障復議調解程序的合法、公正，應對復議調解制度的監督保障作出規定，地方立法亦可對調解程序作出細化規定。

(一)啟動程序

行政復議調解的啟動程序是指行政爭議何時、以何種方式提起，主要包括行政復議是否可提起案前調解、調解自愿性的保障等內容。

第一，明確案前調解。《行政復議法》(2023)對行政復議案前調解進行了法律層面的確認。地方立法與實踐在行政復議改革前已推行案前調解，《行政復議法》(2023)未明確規定案前調解，但《關于(中華人民共和國行政復議法(修訂草案))修改情況的匯報》指出：“將修訂草案第三十四條關于調解的內容移至總則中規定，明確調解向前延伸至行政復議案件審理前。”修訂草案指明的立法精神與整體立法結構變化，體現了明確案前調解的立法意圖，未來應在《行政復議法實施條例》中進一步明確。

第二，保障調解自愿。當事人調解申請的自愿性是復議調解審查的核心要素。《行政復議法實施條例》應對保障調解自愿的權利內容予以明確：其一，行政相對人享有調解拒絕權。調解自愿性須考慮全部相關主體的意愿，若申請人、被申請人、第三人拒絕接受調解，復議機關應當駁回調解申請。其二，行政相對人享有調解自主決定權。當事人未提出調解申請的，行政復議機關可以向當事人提出調解建議，但調解申請最終須由當事人自行作出。

(二)協商程序

協商程序是復議調解過程中的非對抗性程序機制，是初步形成基本調解方案的關鍵。為保證行政復議調解協商程序順利運行，應當明確復議調解主體、細化復議調解協商與保障程序。

第一，復議調解主體。行政復議體制改革實踐中，復議調解主體設置主要有以下兩種模式：一是行政復議機關調解室。行政復議機關調解室模式的優勢在于能夠提高行政機關接受度、增進銜接復議程序的便捷性，但調解人員構成較為單一，主要為行政復議工作人員。廣西壯族自治區、湖南省、江西省均采取行政復議機關調解室模式。二是行政爭議調解中心。行政爭議調解中心是由行政復議機關與司法機關聯合設立的專職調解機構，主要受理同級行政復議機關、人民法院、行政執法機關以及下一級調解中心移交的調解案件。2017年，湖州市安吉縣率先成立全國首家行政爭議調解中心，隨后重慶市、吉林省、遼寧省、廣東省等地相繼設立行政爭議調解中心。行政爭議調解中心優勢在于專業性強，人員構成多元，除專職調解員外往往還引人行政復議調解專家。如北京順義區行政調解委員會調解工傷認定案件時，聯合區法院，組織企業、死者家屬和人力社保局三方開展調解，并專門選派在工傷認定領域經驗豐富的調解人員。為保證復議調解工作的效率與專業度，筆者認為應在《行政復議法實施條例》中統一復議調解的主體為行政爭議調解中心，并對其職責、人員構成、權利義務作出規定。

第二，復議調解協商與保障程序。《行政復議法》(2023)對調解的協商方式以及當事人權利義務未作規定，地方復議調解相關立法或實踐對其進行了規范，可為復議調解程序規范提供借鑒。其一，規范復議調解流程。實踐中一般主張通過“背靠背”與“面對面”相結合的方式推進調解協商。“背靠背”通過復議調解人員與雙方當事人分別溝通，了解雙方要求以迅速達成調解目的。行政復議機關參考人民法院證據交換程序，將雙方掌握的信息進行適當互換，有利于實現各方信息對稱。“面對面”由復議調解主體組織進行，突出調解的靈活性特點，主要表現為調解地點的可選擇性、調解渠道多元性等特征。其二，明確調解相關人員的權利和義務。相關人員主要包括調解參與人和調解員，需保障參與人的知情權、參與權、陳述權與救濟權，并明確其按時參加調解、提供真實材料的義務。復議調解員應履行聽取意見、信息告知、說理等義務，具體而言，即聽取當事人陳述，告知當事人執法依據、理由和相關考慮因素，答復當事人疑問，釋法說理等。

(三)期限與調解結論

復議調解為替代性糾紛解決機制，經過復議調解的案件將產生實體與程序終結的法律效果，應對“久調不決”等作出程序設置回應，進一步明確復議調解期限、明晰復議終結程序。

第一，復議調解期限。《行政復議法》(2023)尚未對調解期限進行具體規定，《全國人民調解工作規范》與《海南省行政調解規定》將調解期限設置為30天。筆者認為，復議調解期限規定可以參照人民調解、訴訟調解、行政調解有關調解期限的相關規定，在《行政復議法實施條例》中將行政復議中調解期限設置為30天，若案情復雜應當征詢當事人意見后向行政復議機關申請后可延長30天。

第二，復議調解結論。復議調解的結論應當區分案前調解與案中調解。案前調解應當分為兩種情形：其一，當事人實質性達成爭議解決協議，申請人撤回復議申請；其二，未達成協議或生效前反悔，符合行政復議受理條件的，案件應從案前調解程序轉向復議程序。案中調解的終結程序可以分為兩種情形：其一，以復議調解結案。當事人達成一致，復議機關應依法制作調解書，經雙方簽字或蓋章、復議機關蓋章，以復議調解書作為復議結案方式。其二，不以復議調解結案。復議決定作出前調解當事人未達成調解協議或調解協議生效前當事人反悔的，復議機關應繼續對案件進行審查并及時作出行政復議決定書。《行政復議法》(2023)第73條僅對案中調解的終結程序作出規定，應在《行政復議法實施條例》中補足案前調解的終結程序。

(四)監督保障制度

行政復議調解監督保障程序是對糾紛解決機制的監督與約束，雖不屬于復議調解的具體運行流程，但為保障復議調解程序的有效、合法運行，應當確立復議調解的內部監督與外部監督程序。

第一，內部監督。《行政復議法》(2023)第72條、第83條已確立部分調解內部監督程序，地方可根據實際情況作出監督與獎懲規定。復議調解內部監督可分為以下三類：其一，對調解中違法行為的懲罰。行政復議機構工作人員若違反自愿原則，強迫申請人調解并涉嫌違規違紀，應依法追究其法律責任。其二，建立行政復議調解獎懲制度。行政復議機關對在行政復議調解工作中成績突出的單位、人員予以表揚；被申請人配合調解不力、不履行或拖延履行調解書義務的，可以約談其負責人或進行通報批評，對有過錯的負責人應當予以處分。其三，將行政復議調解工作納入行政復議機關年度績效考核范同。

第二，外部監督。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》(2021)在檢察院行政檢察監督職能中新增“行政爭議實質性化解工作”，最高人民檢察院專門出臺《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引(試行)》(2021)明確檢察機關行政爭議實質性化解的工作原則與具體內容。這些規定為檢察機關介入行政復議調解提供了依據，應當充分發揮檢察機關在復議調解中的法律監督職能。有學者建議檢察機關派專業人員參加，監督調解活動的合法性，以促進行政爭議在基層階段獲得實質性解決。檢察機關應建立復議調解檢察監督機制，具體應包括以下內容：其一，監督方式。檢察院派員全程參與調解過程，但不實質干預調解程序、權利義務事項，檢察監督應關注司法與行政的權力平衡。其二，監督內容。監督復議調解程序的合法性，具體包含調解申請的自愿性、調解程序的規范性、調解者的中立性等事項。其三，監督手段。針對復議調解中的合法性內容，檢察機關可通過檢察建議要求復議機關作出整改。

四、行政復議調解的效力認定

《行政復議法》(2023)對行政復議調解的效力進行修訂，但尚未對復議調解書的審查主體、審查內容、司法審查方式等內容予以明確，實踐中對復議調解書審查與可訴性等問題存在分歧。筆者以復議調解書效力規范為研究對象，探討復議調解書復議審查、司法審查等內容。

（一）行政復議調解書的性質

《行政復議法實施條例》(2007)未明確行政復議調解書的性質，但將復議調解書確定為行政復議的結案方式之一。《征求意見稿》(2020)第50條第2款規定“行政復議調解書與行政復議決定具有同等效力”，修訂后的《行政復議法》將該條款刪除，當前部分學者認為行政復議調解書與復議決定書效力相同。筆者認為，復議調解書為經行政復議機關確認、產生實際法律效力的法律文書，具有可執行性。行政復議調解書生效后，行政復議機關需確保當事人及時、完全履行調解書內容，若未及時履行或未完全履行的，行政復議機關可進行強制執行，具體為：申請人與第三人逾期不起訴、不履行的，由復議機關或申請人民法院進行強制執行；被申請人不履行或無正當理由拖延履行的，復議機關或上級行政機關可以責令其限期履行。實踐中要實質地區分和解與調解，和解是當事人自主協商解決爭議的方式，不涉及居中主體，雙方當事人最終達成的和解協議僅具有合同效力；而行政復議調解由復議機關介入制作行政復議調解書，依據《行政復議法》(2023)第78條規定具有強制執行效力。

(二)行政復議調解的復議審查

復議審查為行政復議機關的內部審查，有別于人民法院的司法審查，新法賦予復議機關對復議調解書的強制執行權，但并未明確復議審查主體、審查內容、審查決定的內容，應通過《行政復議法實施條例》予以細化。

第一，審查主體。學術界對行政復議調解書獲得強制執行力的方式存在不同觀點，第一種觀點認為需通過司法確認獲得強制執行力；第二種觀點認為行政復議調解屬于裁斷型調解，行政復議機關的審查具有準司法性，從而獲得與復議決定書相同的執行力。在其他調解制度中，仲裁調解書、公證債權文書中的調解書等都具有強制執行力，其正當性根據仲裁員或公證員在調解過程中或者調解結束后對調解的自愿性及調解協議的合法性已經進行了準司法審查。筆者認為，《行政復議法》(2023)第5條第2款規定行政復議機關應對調解的自愿性、合法性進行審查，并且明確行政復議機關可以作為復議調解強制執行主體，因此，復議調解的審查主體應為行政復議機關，無須通過司法程序確認其強制執行力。第二，審查內容。行政復議調解審查包括形式審查和實質審查兩方面內容。形式審查主要涉及調解主體資格、受案范同、申請人主體資格、法定期限、調解書格式等內容；實質審查的內容主要包括調解書內容是否損害國家利益、社會公共利益以及是否違反法律法規的強制性規定等。調解協議司法確認以形式審查為主、實質性審查為例外，有學者認為調解協議的司法確認應當堅持形式審查與實質審查并重的原則。鉚為避免行政機關利用其優勢強迫調解、當事人調解書的內容超越復議調解范圍，復議機關應進行有效內部監督并對復議調解協議作出實質審查，要注重調解過程與結果的自愿性、合意性，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律法規的強制性規定。

第二，審查結論。行政復議調解過程中，應明確不同審查情形的法律效果，具體情形如下：其一，調解書的作出，對于自愿、合法的調解協議，復議機關確認并制作調解書；其二，不出具調解書，審查中發現調解過程中存在強迫或調解協議內容不合法等情形的，不認定調解協議的法律效力；其三，調解書的補正，調解協議內容或程序存在瑕疵的，應當告知調解機構補正，補正無誤再作出復議調解書。

(三)行政復議調解的司法審查

根據《最高人民法院關于適用(中華人民共和國行政訴訟法)的解釋》(2018)(以下簡稱《行訴解釋》)第1條，調解行為不具有可訴性，司法實踐往往依據該條將復議調解排除在行政訴訟受案范圍之外。如周某勇、梁某梅訴貴港市生態環境局環保行政處罰案，貴港市金利木業有限公司訴貴港市生態環境局環保行政處罰案中，人民法院均依據該條認定復議調解書不屬于行政訴訟受案范圍。固學者通過檢討《行訴解釋》(2018)第1條立法沿革，主張該條中的“調解行為”指行政機關居問解決當事人民事糾紛的調解行為，不包括行政復議調解，大多數學者持同等意見。

對《行政復議法》(2023)第78條進行規范解釋，文義解釋結果顯示復議調解書具有可訴性。并列句式所規定的“逾期不起訴又不履行”對象，既包括復議決定書也包括調解書，表明申請人、第三人應當在規定時間內起訴或履行行政復議決定書、調解書，復議調解具有可訴性。但是，體系解釋結果顯示復議調解書不一定具有可訴性。該條不能作為復議調解書具有可訴的直接依據，第78條屬于復議調解書的強制執行條款，立法目的主要在于規定申請人、第三人不履行相關法律文書的法律后果，第1款中將復議決定書、調解書并列主要是為了統一執行效力、方便語言表述。《行政復議法》(2023)實施過程應對行政復議調解書的司法審查進行審視。本文認為行政復議調解書可通過以下路徑進行司法審查：第一，司法確認。司法確認是訴訟中的特別程序，屬于民事訴訟調解協議效力的司法審查方式，當前具有在行政法領域適用的趨勢。《民事訴訟法》(2023)第206條規定經過司法確認的合法有效的調解協議具有最終效力，《最高人民法院關于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》(2021)第6條第1款規定，行政爭議訴前調解協議應當通過司法確認獲得效力。因此，應當通過司法確認實現對行政復議調解書的合法性審查，司法確認可以視為非訴執行的前置程序，經司法確認合法有效的復議調解書可由復議機關直接強制執行。第二，行政訴訟。《行政訴訟法》修改后，有學者認為“‘權利義務實際影響’標準已逐漸成為受案范圍判斷的實質和首要標準”，行政復議調解書的作出能夠對行政相對人產生實際影響，行政復議調解書應當納入行政訴訟受案范圍，如尹某禮、唐山市衛生和計劃生育委員會再審審查與審判監督行政裁定書案中，申請人與被申請人達成7萬元生活困難補助的復議調解書，申請人自愿“不再以任何形式、任何理由向任何機關、任何部門提出解決此糾紛、爭議及相關事項的請求”。該案復議調解書變更了原有的權利義務關系，對申請人的權利進行了實質性約束。

五、結語

《行政復議法》(2023)修訂明確了行政復議的調解原則，設定了復議調解的部分程序與效力條款，但適用范圍、適用程序和效力內容在實施中有待進一步明確。筆者以《行政復議法》(2023)行政復議調解修訂條款為研究對象，以歷史解釋、規范解釋與實證研究為研究方法，在總結行政復議體制改革成果、提煉地方經驗的基礎上，明確復議調解適用范同；提出復議調解啟動、協商、終結、監督環節程序規則；明確復議調解書可強制執行的法律效力與復議審查的要素，主張將行政復議調解書納入司法審查范圍。新修訂的《行政復議法》正式實施后，應通過下位法和地方立法進一步完善新法修訂未盡事宜，充分發揮行政復議在解決行政糾紛中的主渠道作用