新時代“楓橋經驗”在城市民族互嵌式社區治理中的應用探析

浙江警察學院學報2023年10月第5期

作者簡介：胡曼，女，法學博士，西北政法大學國家安全學院副教授，碩士研究生導師，法治與中華民族共同體建設研究中心副主任。

李祿巖，男,中央民族大學法學院2023級碩士研究生。

摘要:民族互嵌式社區治理不僅是城市民族工作的著力點,也是基層社會治理的重要內容。當前,民族互嵌式社區治理中存在典型模式推廣難、居民參與度不高、治理主體單一等問題。“楓橋經驗”隨著時代的發展而歷久彌新,在全國各地的社區治理中被成功推廣應歸功于其“權威性”“包容性”“實踐性”。這也是“楓橋經驗”應用于城市民族互嵌式社區治理的理論基礎與優勢。因此,將“楓橋經驗”應用于城市民族互嵌式社區治理中能夠有效解決當前存在的問題,提升社區治理效果,促進多元主體參與共治,推動矛盾糾紛預防化解,并有助于典型治理模式普遍推廣。

關鍵詞:新時代“楓橋經驗”;民族互嵌式;社區治理;城市

我國各民族具有“大雜居、小聚居、交錯雜居”的分布特點。改革開放后,農村人口大規模向城市流動,少數民族人口大規模向中東部發達地區流動。新時期,大流動、大融居的民族分布格局不斷加深,城市民族工作的重要性愈發凸顯。社區是人們生活的基本單位,也是各民族交往交流交融的重要場域。因此,社區也成為城市民族工作的重要著力點。加強城市民族互嵌式社區治理工作,不僅有利于推動城市民族工作的精準化、法治化,更有利于促進各民族充分融入城市生活,促進各民族之間的了解和信任,鑄牢中華民族共同體意識。

“楓橋經驗”作為中國基層社會治理的典型經驗,誕生60年來歷久彌新。伴隨時代的變遷,“楓橋經驗”也在不斷豐富著自身的時代內涵,在社區治理實踐中得以創新發展,促進了基層社區自治、法治、德治“三治”融合。“楓橋經驗”作為基層社會治理的重要智慧和成果,在不同的歷史時期應用于不同的地域,不斷適應現實并發展出新的內涵,對基層社會治理作出不可磨滅的貢獻,顯現出強大的生命力。因此,將“楓橋經驗”應用于城市民族互嵌式社區治理中,不僅有助于完善當前的城市民族互嵌式社區治理模式,使其更便于推廣,同時也將進一步豐富“楓橋經驗”的時代內涵,讓“楓橋經驗”真正走出民族風。

一、城市民族互嵌式社區治理概念界定

城市少數民族流動人口工作關鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。要把著力點放在社區,推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境。少數民族流動人口工作是城市民族工作的重點和難點,民族互嵌式社區治理是新時期民族工作的發展方向。城市民族互嵌式社區的成功治理,需要完善相關政策舉措,營造民族團結的環境氛圍,建立各民族交流交往交融的平臺機制,促進各民族群眾在空間、文化、經濟、社會、心理等方面的全方位嵌入。

近年來,對于民族互嵌的研究主要集中在民族互嵌的概念、民族互嵌的價值內涵、民族互嵌式社區、民族互嵌式社會結構等方面。目前,國內對于民族互嵌的概念尚未形成較為統一的共識。但可以肯定的是,“互嵌”相較于“混居”“交錯雜居”等概念,更加精準地表達了當前我國各民族的分布格局和生活狀態。民族互嵌式的分布格局不僅僅局限在民族地區,而是已經延伸到全國各個地方,尤其是許多一線城市,大多是56個民族相對齊全。目前,在民族互嵌的相關研究中,民族互嵌式社區的研究成果最為豐富。相較于已被人們普遍接受的民族社區、多民族社區等概念,有學者對民族互嵌式社區進行了較為準確的定義,認為民族互嵌式社區是指“由兩個以上民族的居民共同居住并形成空間相錯的同一區域內的共同體,這一共同體中的具有不同民族身份的成員之間形成自由交往交流并相互包容的關系”。社區治理是指在基層黨組織、政府基層管理部門主導下,由基層群眾自治組織、社區居民及轄區內的各營利組織、非營利組織等單位,基于市場原則、公共利益以及社區認同,對社區進行的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。而城市民族互嵌式社區因為社區居民的民族成分多元,可能涉及宗教信仰、生活習慣、民族習俗、從業類型等差異,因此,民族互嵌式社區治理與普通社區治理的方式有所不同。

基于以上討論,筆者認為,城市民族互嵌式社區治理是指在黨和政府的領導下,在普通社區治理模式的基礎上,結合民族工作特點和方法,對社區進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督,服務于人民群眾日益增長的多元訴求的同時,促進各民族在空間、文化、經濟、社會、心理等方面的全方位嵌入,鑄牢中華民族共同體意識。當前,雖然有部分城市的社區形成了較為典型的互嵌式民族社區治理模式,但仍有需要完善的方面,且并未實現較大范圍的推廣與普及。

二、當前城市民族互嵌式社區治理中存在的問題

(一)典型模式推廣度有限

隨著我國經濟不斷發展,人口加速流動,各民族流動人口遍布全國各地,城市民族互嵌式社區的產生是必然的。從當前可以檢索到的文獻資料中可以看出,各地的城市民族互嵌式社區治理仍處于單打獨斗的狀態。城市民族互嵌式社區的典型治理模式主要集中在東部地區以及部分西部地區的中心城市,這與我國當前的人口流動趨勢、各地經濟發展水平,以及政府的管理水平息息相關。東部地區因其經濟發展水平高、勞動力需求量大,西部地區的部分中心城市與民族聚居地區距離較近,經濟較為發達,因而成為民族地區各民族流動人口走出家鄉、謀求生計的流入地。因此,在上述區域更易形成較為典型的城市民族互嵌式社區,形成較為典型的治理模式,但是目前的推廣度非常有限。對于一個優良的社會治理模式而言,它的實踐與推廣同樣重要。“楓橋經驗”如果未曾在60年前走出楓橋,它便不是今天的“楓橋經驗”。“楓橋經驗”的成功不僅在于其治理模式的優越,同時在于其治理模式成功地得到了推廣。因此,城市民族互嵌式社區治理模式要像“楓橋經驗”一樣在全國范圍內得到普遍推廣,未來仍需要進行更多的探索和實踐。

(二)居民參與度不高

居民參與度不高是社區治理中較為普遍的問題,也是城市民族互嵌式社區治理中十分重要的問題。當前,城市民族互嵌式社區中居民參與度不高的原因主要有以下幾個方面。第一,當前許多城市的民族互嵌式社區的各民族居民為流動人口,對于城市以及社區的歸屬感不強,對于社區以及其自身社區居民身份的認同感不強,在城市融入方面具有一定的困難。第二,城市民族互嵌式社區中的各民族居民之間具有一定的心理距離,具有一定的內卷化傾向,城市居民更傾向于與本民族的居民交往。第三,作為社區治理中存在的普遍問題,居民對于社區治理的參與度普遍不高,這也反映出當前的社區治理模式在調動居民積極性方面普遍有待改進。居民參與度問題,在民族互嵌式社區治理中顯得尤為重要,因為民族互嵌式社區治理最終想要達到的效果是各民族居民在空間上實現互嵌的同時,也在文化、經濟、社會、心理上實現全方位的互嵌。因此,在民族互嵌式社區的治理中,只有各民族居民共同參與,才能有效滿足各民族群眾的多元訴求,有效預防和化解涉民族因素的矛盾糾紛。同時,各民族居民在參與社區活動中才能增進感情,增強對社區和城市的歸屬感和認同感,進而融入城市生活。

(三)社區治理主體單一化

當前,眾多城市民族互嵌式社區治理的主體還是較為單一的。多數社區仍以基層黨組織和居民委員會為主要治理主體,仍保持著黨委領導、政府主導的治理模式,鮮有以社會組織和社會公眾為主體參與的社區治理模式。這種主體較為單一的治理模式很難滿足居民伴隨著社會發展不斷增長的多元訴求,影響了治理效果的提升。在城市民族互嵌式社區中,居民來自不同地區、不同民族,大抵具有一些不同的生活習慣、民族習俗、宗教信仰,無論是在生活中、工作中、婚姻家庭中可能都有不同的需求,因此,單一主體的治理往往難以滿足各民族居民的多元需求。

此外,不同民族的居民在表達同類需求、解決同類矛盾糾紛時,需求的具體內容,實現需求的方式方法,解決糾紛矛盾的主體、方式方法等方面都可能會存在差異,單一治理主體的缺陷就暴露出來。例如,同為從事清真飲食行業的居民,因為相互之間的經營行為而產生矛盾糾紛,此時可能就需要清真飲食行業協會的介入調解,更便于矛盾糾紛的化解。又如,在解決一些涉民族因素的矛盾糾紛時,如果有懂得少數民族語言的,對少數民族風俗習慣較為了解的主體能夠參與糾紛解決,那么,糾紛解決的效率和效果都會得到提升。

三、“楓橋經驗”應用于城市民族互嵌式社區治理的可行性

(一)“楓橋經驗”及其在城市社區治理中的應用

2023年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”60周年暨習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”20周年。“楓橋經驗”原本是特定時代背景下的產物。20世紀60年代,在農村社會主義教育運動試點中,楓橋創造出以群眾為主體、以就地化解矛盾糾紛為核心理念的中國經驗。“楓橋經驗”的核心理念就在于發動群眾,依靠群眾,就地解決矛盾,做到矛盾不上交。這一核心理念與“楓橋經驗”誕生的空間條件密切相關,其誕生于鄉鎮,屬于熟人社會,只有在鄉鎮這樣相對狹小的熟人社會空間,才能更好地打破問題從發生到發現再到解決之間的信息區隔。矛盾不上交,能夠就地解決的原因也在于此,即只有熟人社會當地才能掌握有利于解決矛盾的最全面的信息,同時,在鄉鎮這一相對封閉的環境下,矛盾更容易在初期暴露,因此群眾自己就可以先行解決。

改革開放后,伴隨著經濟快速發展、社會深刻變化,社會治安的需求也在發生變化。“楓橋經驗”伴隨著我國城市化進程的不斷推進,逐漸在城市落地生根、不斷推廣,成為城市基層社會治理的典型標桿。社區作為城市劃分的最小網格,是與人民群眾生活密切相關的場域,也是人民群眾感受社會治理成果最直觀的窗口。越來越多的城市社區在治理過程中汲取“楓橋經驗”的養分,完善自身治理模式,并進一步推廣開來。城市社區與鄉鎮相比,具有一定的共性,都是由居住在一定地理范圍內的人們所組成的社會生活共同體。由于人們共同生活在一個特定的場域,一些矛盾糾紛更易在群眾之間被發覺,這也是“楓橋經驗”能夠在社區落地并推廣的原因之一。楓橋鎮通過其創新的“四先四早”等工作機制,進一步將“楓橋經驗”應用于社會治理。新時期的“楓橋經驗”為促進社會治安綜合治理、犯罪的預防控制、矛盾糾紛的就地化解,以及實現社會和諧穩定作出了重要貢獻。

中國特色社會主義進入新時代后,我國社會的主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾,社會治安趨于穩定。此時,基層社會的治理工作就不能僅僅停留在治安,而應當服務于滿足人民群眾在新時代的更高需求。當前,各地在社區治理中對“楓橋經驗”的應用主要體現在通過堅持黨建引領、網格化治理、多元主體參與實現多元化解糾紛體系等方式進一步提高社區治安水平,助力社會大平安建設,營造良好鄰里關系,引導淳樸民風、優良家風建設,更好滿足居民生產生活需要,提高人民幸福感、滿足感。③因此,“楓橋經驗”的應用領域經歷了從教育改造“四類分子”到維護社會治安秩序,再到加強和創新社會治理的新時代“楓橋經驗”。當下,踐行與推廣新時代“楓橋經驗”已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

(二)當前城市民族互嵌式社區治理模式中所體現的“楓橋經驗”的內涵

一是黨的領導。以基層黨組織為核心,以社區為依托進行治理,是當前模范城市民族互嵌式社區治理的共性。在“楓橋經驗”中,黨組織的領導也是其最重要的內涵之一。“楓橋經驗”是在楓橋鎮黨委領導下由楓橋鎮群眾共同創造出的,經黨中央批示肯定推廣后,再由各地黨委主持推廣開來。因此,黨的領導是貫穿于“楓橋經驗”誕生、實踐、推廣、再實踐的主線。黨的領導也是城市民族互嵌式社區治理最重要的特征之一,只有始終堅持黨的領導,才能把握工作的正確方向,才能始終凝聚群眾的力量,始終保持從群眾中來、到群眾中去的工作作風。實踐中,城市民族互嵌式社區治理以基層黨組織為中心,便于調動各方主體的力量,開展多元主體共治,滿足群眾伴隨經濟社會發展而不斷豐富的多元生活需求、治理需求。

二是網格治理。網格治理亦是目前城市民族互嵌式社區治理模式的典型特征。網格治理是指通過將社區做更為精細的網格劃分而進行的綜合管理。網格化綜合治理是新時代“楓橋經驗”的重要實踐模式,亦是“楓橋經驗”在全國各地普遍推廣的內容,在各地的實踐中取得了優秀的成績,使得矛盾糾紛在基層、在群眾內部被有效化解。網格化治理整合多方主體,使服務下沉,切實為人民群眾提供便利,化解糾紛,是“楓橋經驗”多元共治思想的重要體現。城市民族互嵌式社區治理中對網格化的應用顯現出不同于一般社區網格化治理的特點———網格中不僅需要公安人員、司法人員等下沉干部,以及志愿者、網格員等,更需要懂民族政策、了解民族風俗習慣、懂民族語言、會民族工作的人員等。

三是志愿服務。在當前的城市民族互嵌式社區治理中,志愿服務是不可或缺的重要組成部分,這也是貫穿于“楓橋經驗”始終的內容。“楓橋經驗”自發端起,便是依靠群眾解決矛盾糾紛,從而進行自我管理、自我教育、自我監督。在“楓橋經驗”的實踐中,不論是網格化治理的網格員,還是社區糾紛的調解員,其中都有志愿服務者的身影。在城市民族互嵌式社區治理中,如果說治理模式是一臺“汽車”,那么志愿服務者便是“汽油”,他們在社區糾紛調解、居民便民服務、民族團結活動等各個方面都發揮著重要作用,讓整個民族互嵌式社區治理運作起來。各民族的居民通過志愿服務參與社區治理,加深了彼此的聯系和情感,鑄牢了中華民族共同體意識。

(三)“楓橋經驗”應用于城市民族互嵌式社區治理的優勢

1.“楓橋經驗”的權威性。“楓橋經驗”的權威性是“楓橋經驗”能夠成功應用于城市民族互嵌式社區的重要因素。其權威性的重要來源之一便是黨和國家領導人的肯定推廣。“楓橋經驗”在發端之初,由毛澤東同志親自批示學習推廣。2013年習近平總書記指示“把‘楓橋經驗’堅持好、發展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”。經過數十年的推廣,“楓橋經驗”在全國各地的基層政府、社區,以及公安系統、司法系統等部門得到廣泛應用。學界對“楓橋經驗”的研究亦不斷深入,理論基礎不斷豐厚。“楓橋經驗”的權威性使其在各地城市民族工作部門、社區、百姓當中更易得到認可。將“楓橋經驗”應用于城市民族互嵌式社區,不僅有助于完善其治理模式,同時有助于破除當前城市互嵌式社區典型治理模式難以普遍推廣的困境。

2.“楓橋經驗”的包容性。“楓橋經驗”從20世紀60年代發端至今,其應用領域不斷拓展,內涵與實踐方式伴隨時代發展而不斷豐富,這充分證明了“楓橋經驗”具有強大的包容性與生命力。“楓橋經驗”之所以具有極強的包容性,究其根本,在于“楓橋經驗”的核心理念是“發動群眾、依靠群眾,就地化解矛盾”。這一核心理念不僅與我國的基層群眾自治制度、人民調解制度相契合,同時也與我國民族地區群眾應用民族習慣解決矛盾糾紛具有一定的相似性,因此,其具有在中國大地普遍推廣的天然優勢。不論是哪個民族的群眾,以合法合規的方式將矛盾糾紛化解在群眾之間即可。不同地區、不同民族的習慣、習俗、處理糾紛的方式往往有所差異,因此更需要在糾紛解決中吸納群眾智慧、依靠群眾力量達到定分止爭的目的,維護民族團結。“楓橋經驗”的包容性使其如同一座房子的框架,在任何地方都可以落地,并就地取材壘起屋墻。

3.“楓橋經驗”的實踐性。“楓橋經驗”作為典型標桿,在全國范圍內不斷推廣應用,在許多地方落地并取得了顯著成績。這一定程度上反映了“楓橋經驗”自身極強的實踐性。楓橋鎮探索出的“四先四早”工作機制,對城市民族互嵌式社區具有很強的適用性。在“四先四早”工作機制中,一是預警在先,苗頭問題早消化。建立治安信息網絡,實行敏感信息即時報,健全維穩信息預警體系,使不穩定因素和苗頭性糾紛及時得到掌握并被有效化解。二是教育在先,重點對象早轉化。針對容易引發群體性糾紛的事件,抓住要害,管住重點人,采取分層教育疏導,溝通思想,理順情緒,曉以情理,把群體性事件解決在萌芽之中。三是控制在先,敏感時期早防范。制定防范預案,按照“宜解不宜結,宜疏不宜聚,宜緩不宜激”的原則,靠前指揮,勸解引導,妥善控制,及時處理各種社會矛盾。四是調解在先,矛盾糾紛早處理,苗頭問題早消化。

當前,各地的“楓橋經驗”實踐大都采取了多部門聯動下沉服務的工作機制。首先,基層自治組織、公安機關、司法機關建立聯動機制,積極化解糾紛,增強居民法治意識。其次,企業、社團組織等參與社區治理,進一步滿足居民多元生活需求。最后,通過多部門聯動,對參與社區治理的居民以積分等形式給予優惠政策,激發居民參與治理的積極性。因此,將“楓橋經驗”應用于城市民族互嵌式社區治理中,將進一步破除其典型治理模式中治理主體相對單一,以及居民參與度不高的困境。

四、“楓橋經驗”應用于城市民族互嵌式社區治理的路徑研究

(一)加強社區網格化管理,完善多元主體參與共治

“依靠群眾,發動群眾”是“楓橋經驗”傳播60年不變的精髓,網格化管理是新時代“楓橋經驗”在社區治理中的典型模式。多元主體參與、服務不斷下沉是社區網格化管理的主要方式。在網格化管理中,各主體參與服務和管理,通過群眾中的網格員與信息員來對群眾需求和群眾矛盾進行早發現、早處理。城市民族互嵌式社區的網格化管理需要多元主體的參與,以滿足居民多元生活需求和多元糾紛化解。居民的廣泛參與,不僅可以增強社區內各民族居民的聯系,也可以促進各民族居民的互相尊重、互相欣賞、互相學習和互相包容,拉近各民族居民的心理距離,增強大家對社區的認同感和歸屬感。“楓橋經驗”在城市民族互嵌式社區中的應用,應以網格化管理為抓手,堅持基層黨組織領導,并由其進行統籌調度,以公安部門、司法部門、民族工作部門為主進行指導,吸納社區內的各民族群眾、社團組織、高校、研究機構等,以群眾志愿服務力量為支撐,形成城市民族互嵌式社區多元主體共治格局,滿足各民族居民的多元需求,實現多元糾紛化解。

(二)應用“四先四早”工作機制,促進矛盾糾紛預防化解

當前,各地基層法院受理的案件數逐年增多,普遍存在工作量超負荷的問題,這不利于案件的精細化、深入化處理。將“楓橋經驗”中“四先四早”工作機制應用于城市民族互嵌式社區的治理中,有助于將矛盾糾紛化解在苗頭階段,不僅提高了社會治安水平,而且為基層的公安司法力量緩解了壓力。“預警在先”的工作方法有助于更早發現相關苗頭性問題。只有將小的社會普遍性矛盾糾紛在苗頭階段早發現早化解,才能避免問題升級擴大為較大的矛盾,避免形成群體性糾紛和復雜性難題。“教育在先”的工作方法則是將影響民族團結的重點對象盡早教育溝通,促進其思想轉化,避免引起更大的群體性糾紛,從而促進社區民族團結。“控制在先”的工作方法是在社會出現相關敏感事件時,做好相關工作預案,提前介入進行疏導,避免連鎖事件發生,維護基層社會治安穩定。“調解在先”的工作方法是在發現相關矛盾的苗頭后,早介入、早調解,防止矛盾激化。因此,將“楓橋經驗”適用于城市民族互嵌式社區治理中,重點要運行好“四先四早”工作機制,提升預防化解矛盾糾紛的工作水平,促進社區民族團結。

(三)形成城市民族互嵌式的“楓橋經驗”,在全國范圍內推廣

隨著我國全域經濟水平的不斷提高,人口流動會更加頻繁,東西部地區雙向互濟、各民族大流動、大融居的格局將進一步加強。為此,將“楓橋經驗”適用于城市民族互嵌式社區中,可以完善當前城市民族互嵌式社區治理中的不足,形成城市民族互嵌式的“楓橋經驗”。民族工作部門應將此類典型治理模式在全國范圍內樹標桿、立典型,進行廣泛推廣。當前,城市互嵌式社區已經探索出具有一定典型性的治理模式,但這些治理模式大多是各自開花,其影響通常局限在市域范圍內。這些典型治理模式的產生,通常是在基層主動探索并取得一定的治理成果后,向上級政府主管部門匯報,上級部門對該典型模式進行表彰和宣傳。但是,這種表彰宣傳對于模式的推廣效果而言是比較有限的,影響范圍也不大。而“楓橋經驗”的實踐效用已經在各地、各行業得到充分證實,治理根基和群眾基礎深厚,因此,吸納了“楓橋經驗”的城市民族互嵌式社區的典型治理模式將更能夠得到推廣普及。

五、余論

“楓橋經驗”作為中國本土特色的基層治理經驗,如何將其應用于民族地區與城市民族互嵌式社區,是遲早會遇到的問題。如何通過應用“楓橋經驗”,助力城市民族工作的開展,需要在實踐中不斷探索。城市民族互嵌式社區的治理是城市民族工作的重要部分,治理好城市民族互嵌式社區,是滿足各民族群眾日益增長的對美好生活需要的基礎一環,是促進各民族廣泛交往、全面交流、深度交融的重要保障,也是增強各民族對社區的歸屬感、認同感,促進民族團結進步的重要支撐。要將“楓橋經驗”廣泛應用于城市互嵌式社區治理的各環節,全面推進各民族在空間、文化、經濟、社會、心理等方面的全方位嵌入,讓民族團結之花在中華大地的各個城市社區中絢麗綻放。