基層社會治理法治化視域下人民調解制度改革

廣東石油化工學院學報2025年4月第35卷第2期

作者簡介：馬波（1976—），男，黑龍江望奎人，博士，教授，研究方向為習近平法治思想。

摘要：人民調解是馬克思主義指導下對我國傳統調解進行社會主義改造形成的解決民間糾紛的必要措施。40余年來國家和地方對人民調解的改革探索以組織權威性、人員權威性和結果權威性為導向，在一定程度上促進了人民調解事業的發展。但同時，人民調解隨著社會發展呈現出過度行政化與司法化、城鄉人民調解組織設置不均衡、城鄉人民調解組織建設同類化、人民調解的便利性及可識別性不夠等問題，未來人民調解應以人民群眾需要為核心，從規范政府參與人民調解過程、統一調解制度框架、優化城鄉調解組織設置與建設、加強人民調解信息化和品牌化建設等方面來優化發展人民調解制度。

關鍵詞：人民調解制度；基層社會治理；法治化

法治是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力現代化的基本內涵。基層治理是國家治理的基石，推進基層社會治理法治化是加強基層治理體系和治理能力現代化建設的既有含義，也是國家長治久安的必然要求。調解制度源于古代民間調解“和為貴”“止訟息爭”的司法傳統，是我國特有的糾紛解決“東方經驗”。這一東方經驗在實踐中改革發展，成為基層社會治理法治化的重要舉措。“人民調解是社會結構轉型期解決社會矛盾多發、法院案多人少矛盾的有效措施，也是推進基層社會治理法治化，提高國家治理體系現代化和法治化的有效路徑。

1人民調解是基層社會治理法治化的重要路徑

1.1基層社會治理范疇界定習近平總書記在2021年2月的考察講話中指出“基層強則國家強，基層安則國家安”，突出強調基層社會治理在國家治理體系中的基礎性作用。關于基層社會治理的范圍，理論界有不同觀點。有學者認為“基層是指縣級及其以下機關”，有學者認為“基層”在我國體現為由鄉鎮（街道）機關、基層自治組織、社區民眾以及社區所在時空構成的統一體。前一觀點單純從行政級別上劃分基層，過于簡單，后一觀點從行政級別、基層社會參與主體和時空等多角度將基層社會界定為統一體，較為合理，但該界定僅限于靜態，未包括基層社會治理活動這一動態過程。實踐層面對基層社會治理的界定，最權威的依據是2021年4月的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《加強基層治理意見》）。該意見中明確指出基層社會治理的行政范圍是鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，治理內容包括基層黨建、政權治理、群眾自治、法治與德治建設以及智慧治理等多方面內容，因此基層社會治理是涵蓋了基層社會治理的行政范圍、治理主體以及治理路徑的系統性工程。因此筆者認為，基層社會治理應界定為：在黨組織統一領導下，鄉鎮（街道）政府機關、基層群眾自治組織和社區民眾各盡其責，運用自治、法治、德治等綜合治理手段和現代化技術措施解決社會沖突與矛盾、促進區域內社會發展的系統性社會治理活動。從基層社會治理的內涵來看，主要包括兩方面的內容：一是促進基層社會發展，二是解決基層社會沖突與矛盾。其中，解決基層社會沖突與矛盾直接關系人民群眾利益，關系著人民群眾對社會公平正義的感受，人民調解在解決基層社會矛盾沖突方面發揮著積極作用。

1.2人民調解是基層社會治理法治化的重要路徑人民調解制度，是中國共產黨領導中國人民對具有悠久歷史的傳統調解進行馬克思主義化改造后的人民糾紛解決機制。隨著社會發展和人民群眾法治意識的提高，“人民群眾日益增長的糾紛解決需求與糾紛解決機制發展不充分之間的矛盾越來越突出”。中共中央在《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》等系列文件中，均強調要發揮人民調解在法治政府、矛盾糾紛多元化解機制、鄉村治理、公共法律服務體系建設中的重要作用。從1984—2022年（圖1）近40年的發展中，人民調解一直在解決民間糾紛、化解基層矛盾糾紛中發揮積極作用，人民調解制度過去是、未來仍將是基層社會治理法治化的重要路徑和工作抓手。

2基層社會治理法治化視域下人民調解的改革探索

人民調解作為黨和政府重視的解決矛盾糾紛措施，國家和地方對人民調解的改革和探索一直在進行中，人民調解制度在社會發展變化中穩定發揮糾紛解決作用也得益于此。

2.1國家與地方層面人民調解制度的改革探索

2.1.1國家層面人民調解制度的改革探索人民調解制度在我國社會基層自治和社會發展中發揮著重要作用。早在20世紀80年代，已有學者明確提出人民調解協議應具有法律效力，調解需要制度化法律化，調解員隊伍應年輕化、知識化，但1989年頒布的《人民調解委員會組織條例》并未回應上述建議。1995年時任司法部部長的肖揚發表文章，提出要“建立一支適應維護基層社會穩定需要的人民調解員隊伍”。在此期間，上海市人民調解的調研報告明確社會發展新形勢下出現調解案件種類增多和難度擴大等新問題，設立“社會矛盾調處中心”“社區糾紛調處中心”對人民調解進行改革探索并取得有效成果。同時報告提出，新形勢下完善人民調解制度的關鍵在于人民調解制度實現法制化，調解組織的性質地位、業務范圍、經費和調解協議的效力等問題均需在立法中明確。理論界對上海人民調解作出的探索表示肯定，明確指出新形勢下出現的復雜性、群體性的糾紛和矛盾，單純依靠人民調解工作委員會做工作是難以奏效的，需要加強各級基層政府參與調解，并明確人民調解的范圍不僅限于民間調解、加強對人民調解經費的保障和支持。人民調解實質是一種民間準司法，應該提高人民調解協議的法律效力、提高調解員水平，人民法院在審核調解協議書時，應對不違背法律的協議書通過判決予以維持，提高調解協議書的法律約束力。

回應上述人民調解發展實踐與理論的要求，自2002年起，最高人民法院、司法部陸續發布了有關人民調解的司法解釋、部門規章，推動人民調解與訴訟制度的銜接，提升人民調解協議的法律效力。2010年8月頒布的《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》）將人民調解制度通過立法予以規范保障，規定縣級以上人民政府對人民調解經費給予必要的支持和保障，調解協議由雙方當事人向人民法院申請司法確認后具有法律效力。立法后最高人民檢察院和最高人民法院分別在職責范圍內發布司法解釋，進一步明確人民調解的規范化要求，細化人民調解協議的司法確認程序、標準，明確人民調解協議司法確認案件不收取費用。2018年3月，中共中央通過《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，2020年12月司法部發布《全國人民調解工作規范》，2023年9月最高人民法院、司法部發布《關于充分發揮人民調解基礎性作用推進訴源治理的意見》（以下簡稱《2023意見》）。上述系列文件從中央層面提出加強人民調解員隊伍建設的意見，并將人民調解工作標準化規范化，進一步加強了人民調解與司法對接，凸顯了國家層面對人民調解的重視。

2.1.2地方層面（廣東）人民調解制度改革探索

廣東作為改革開放的前沿陣地，是全國流動人口聚集的地方，隨著經濟的不斷發展，各種社會矛盾之增多。廣東省人民政府于1990年頒布了《廣東省人民調解委員會組織細則》（粵府〔1990〕51號），并根據自身社會發展情況開始對人民調解制度不斷地改革探索，使其成為廣東經濟發展的助推器。

廣東省最早對人民調解制度進行改革探索開始于經濟特區深圳。深圳市龍崗區橫崗街道六約社區從1990年起，就設立專職人民調解員來解決人民調解員隊伍的建設問題。羅湖區自2004年8月在全區推廣人民調解與治安調解聯動的工作機制，深圳寶安區自2005年5月開始在該區西鄉街道開展“綜合型”調解試點。2005年，深圳已初步形成了黨政領導、司法主辦、部門協作、社會參與的“大調解”格局。2004年廣東省委、省政府發布《省委政法委關于進一步加強我省人民調解工作的意見》（粵辦發〔2004〕28號），明確提出人民調解在綜治委（辦）的協調指導下加強與其他有關部門的配合，建立矛盾糾紛的聯合調解機制，構建大調解格局，這標志著廣東人民調解在新形勢下發展成為基層黨委、政府化解社會矛盾糾紛、維護社會穩定的重要工作。2009年，廣東省根據本省流動人口多、鎮街數量多等特點，經過充分調研，在全省1600個鎮街開始推廣建設“綜治信訪維穩中心”，整合綜治、信訪、司法等資源，實現人民調解、行政調解以及司法調解三位一體，逐漸在基層社會形成人民調解、行政調解和司法調解并行的大調解格局并穩定下來。2023年，廣東省委政法委把推進“1+6+N”基層社會治理工作體系建設作為堅持和發展新時代“楓橋經驗”的創新舉措，將南粵傳統“和”文化、馬克思主義和中國特色的預防性法律制度人民調解相結合，打造中國式社會治理現代化的廣東調解實踐樣本，形成獨具地方特色的人民調解品牌。如，潮州“茶文化六步調解法”、江門“碉樓五式”調解工作方法、肇慶包公“和解”文化調解品牌、梅州“客家圍屋工作法”、茂名“好心調解”等眾多品牌。“1+6+N”基層社會治理工作體系建設，是在綜治維穩中心基礎上對人民調解動用黨委、行政、司法以及科技等綜合力量解決矛盾糾紛的進一步強化和精準化。

2.2人民調解制度發展中存在的問題

前述人民調解制度的改革與探索在一定程度上促進了人民調解案件數量自2010年起的大幅度增加（圖1），但同時2010—2022年間人民調解糾紛案件數量與民事一審收案數量之比呈現一路下降趨勢（表1），相比人民司法，人民調解在解決糾紛時對人民群眾的吸引力在明顯下降，人民調解制度未來發展中仍存在需要解決的問題。

2.2.1人民調解的過度行政化與司法化

在全國與廣東的人民調解制度改革探索中，有關人民調解改革發展過于行政化和司法化的質疑聲音一直存在。從人民調解制度的運行來看，人民調解的行政化主要表現為兩方面：一方面是人民調解組織的建立、專職調解人員及配套經費由政府負責，這些行政化舉措是《人民調解法》中明確規定的人民調解制度發展的保障措施；另一方面是人民調解實踐中，政府力量參與人民調解并協調解決。人民調解的司法化主要表現為人民法院對人民調解的業務指導和人民調解協議在得到司法確認后具有強制執行力。2023年最高人民法院和司法部聯合發布的《關于充分發揮人民調解基礎性作用推進訴源治理的意見》明確人民調解要爭取黨委和政府的支持，加強糾紛轉訴訟情況和重大矛盾糾紛的雙向通報，加強人民法院和司法行政部門共同研究解決調解工作中遇到的困難和問題。在基層社會治理的視閾中，鄉村調解不僅是鄉土社會的糾紛解決工具，更是一種基層治理技術，而調解發揮作用的根本在于其權威性，這種權威性表現為調解組織的權威性、調解人的權威性和調解結果的權威性，因此人民調解在前期的改革探索中基本朝著通過行政化和司法化增強權威性的方向開展。但目前部分人民調解實踐中存在將人民調解與基層社會治理緊密綁定在一起，將人民調解制度置于公權力組織系統的輔助地位，使得人民調解過度行政化，背離人民調解的自主性和合意性。

2.2.2人民調解組織的城鄉設置不均衡

截至2022年底，全國有人民調解委員會69.3萬個，基本形成了覆蓋城鄉和重點領域、重點單位的組織網絡。基層自治組織從2016年的66.2萬個減少到2022年底的60.7萬個，其中村委會減少了7萬個，居委會增加了1.5萬個，這與城市化進程發展方向一致，但城鄉自治組織及附設其內的人民調解委員會的數量與城鄉人口分布仍呈現出巨大的不平衡。2022年，中國常住人口城鎮化率達65.2%，但同年居委會數量在全國基層自治組織總數中的占比僅為19.44%，城市人口數量分布在占據超過一半的情況下，城市基層自治組織及附設期內的調解委員會數量占比不到20%，這種巨大的不平衡一方面影響城市人民調解作用的發揮，同時也造成農村地區人民調解組織的虛化和財政的緊張。

2.2.3人民調解組織城鄉建設無區分

我國目前正處于社會轉型期，城鎮基層社會的陌生人化程度較高，鄉村基層社會仍具有部分傳統鄉村社會熟人社會的特征，同時城市基層矛盾多集中在物業糾紛、鄰里糾紛以及交通糾紛等城市發展中常見問題上，鄉村糾紛多集中在宅基地糾紛、遺產與養老糾紛等，不同特征的社會關系和社會矛盾對解決矛盾糾紛的調解制度要求的側重點不同。但我國目前在城鄉人民調解組織的建設上并無明顯區分，不能適應城鄉矛盾糾紛分類解決的需要。

2.2.4人民調解的便利性和可識別性有待增強

相對于我國司法實踐中對案件采取線上受理、立案，部分線上審理的方式，我國人民調解的實踐目前仍主要集中在線下進行，人民群眾在矛盾糾紛發生時，需要去所在地的人民調解組織申請調解、進行調解，一方面，需要人民群眾有較多的時間，另外對人在外地，想通過調解解決糾紛的人民群眾不方便；另一方面，人民調解在人民群眾中的可識別性較弱。雖然在我國有悠久的解決矛盾糾紛的歷史，但鑒于人民調解附設于基層社會自治組織中，部分人民群眾將人民調解等同于基層自治組織，未能對人民調解形成明確清晰的認知，對人民群眾選擇人民調解解決糾紛造成消極影響。

3人民調解制度未來改革展望

人民調解建設的核心是增強其對人民群眾解決糾紛的吸引力，調解具有不收費、程序靈活以及組織便利等優點和吸引力。筆者認為，在加強調解員專業化建設、明確調解協議的民事合同法律效力、調解協議司法確認簡便化和免費化的制度框架下，人民調解的發展已有法律制度上的保證。未來改革發展應集中在規范人民調解的行政化和司法化，持續提升人民調解的專業化建設，增強人民調解對人民群眾的吸引力上來。

3.1制度上規范政府參與調解的過程

基層政府參與人民調解是人民調解行政化的主要表現。目前基層政府參與調解的案例主要涉及復雜、重大的社會矛盾糾紛或團體矛盾糾紛。雖然人民調解本質上屬于當事人自愿參與、自愿達成調解協議的糾紛解決機制，政府參與調解僅發揮協調作用。但基于行政權力的擴張性和基層政府從政治績效考核出發對“穩定”的過分追求，仍可能發生在調解工具主義思想的指導下，只重視維穩、和諧，忽視公平、正義以及當事人的權利救濟的政治性調解。因此，對政府參與人民調解過程的行政化傾向應保持相應的克制。一是參與范圍的克制。只有在重大復雜糾紛中經過人民調解委員會評估需要政府參與的，政府才能應人民調解組織邀請參與到調解過程中。二是參與程度的克制。人民政府參與人民調解過程時應秉持中立立場，從真正解決糾紛立場出發，對糾紛解決提供建議，但不得對糾紛結果的達成施加政治影響。三是加強對政府參與調解案件的監督。防止出現行政權力干預當事人意愿，切實保護糾紛當事人的自由意志和合法利益。

3.2統一調解制度框架來剝離行政性與司法性

人民調解制度改革中適當的行政化和司法化是加強其專業性和權威性的必要改革，但人民調解制度自身的便利靈活性、自主性以及合意性等優勢是其發展的基礎。如何保持人民調解自身優勢與國家力量支持形成良性互動而不是完全在國家權力的蔭蔽下運行，是人民調解發展過程中面臨的一個重要問題。筆者認為，對于地方調解制度創新而言，在目前已建立綜治維穩中心統一人民調解、行政調解和司法調解的基礎上，將人民調解替代行政調解和司法調解形成統一調解制度可以解決這一問題。與人民調解相比，調解行政主體不同但同樣不具有強制執行力，如，交警部門主持的交通事故雙方的賠償調解，人力資源與社會保障部門對勞動糾紛的調解。行政調解在專業性較強的民間糾紛解決中發揮了積極作用，但因行政主體直接參與主持調解而使其被詬病行政性影響調解的自主性和合意性。近年來，部分地區相關行政主體引入人民調解委員會來解決此類糾紛，行政調解逐漸向人民調解轉化。司法調解與人民調解、行政調解相比，除調解主體不同外，其調解結果經雙方簽字、人民法院蓋章后具有強制執行法律效力。司法調解曾作為司法活動的組成部分在人民法院系統中大力推廣，后因司法資源有限法院開始在庭前調解中引入人民調解，人民調解逐漸取代司法調解。

雖然社會實踐中已在行政調解與司法調解中逐步引入人民調解，但從大調解理論制度框架看，行政調解、司法調解和人民調解仍呈現三足鼎立的現象。為更好保護調解中雙方當事人的自愿性和合意性，應將司法調解和行政調解轉為人民調解，將行政權力和司法權力從直接參與調解過程中剝離出來以保證人民調解的獨立自主性。同時將剝離出的行政和司法資源用于加強人民調解專業化建設、完善便利人民調解協議司法確認、加強對人民調解監督。這樣，一方面能夠更好地集中力量發展人民調解，避免調解的過分行政化和司法化；另一方面，又能解決人民調解專業化建設經費不足和權威性不夠的問題，從而形成人民調解自身優勢和國家力量支持的良性互動。

3.3優化城鄉人民調解組織的設置與建設

優化城鄉人民調解組織數量分布。現有人民調解組織主要附設于村委會和居委會，筆者認為，應注重村民對公共服務需求的差異性，在村一級有針對性地設置人民調解組織，避免出現“撒胡椒面”式的服務供給，應根據常住人口分布的客觀情況從整體上增設城市人民調解組織數量，減少農村調解組織數量。按人口分布在農村多個基層組織間建設跨區域人民調解組織，并設立人民調解行業協會加強對跨自治地域范圍人民調解組織的指導與監督。

實行城鄉人民調解組織分類建設。為應對城鄉人民調解面臨的不同社會關系特點和解決的矛盾類型不同，建議應將城鄉地區人民調解進行分別建設，使其各自更適應其所處社會關系矛盾糾紛解決的需要。此外，社會發展中矛盾的多樣化和專業化需要加強人民調解的分類專業化建設。社會發展和社會關系的多元化引起了矛盾糾紛的多元化和專業化，交通事故糾紛、勞資糾紛、醫療糾紛以及物業糾紛等較多糾紛類型具有較強的專業性，需要人民調解組織具備專業知識和相應的法律知識。廣東目前在上述領域矛盾糾紛的處理方面多由行政調解和行業協會調解解決，但實踐中行政部門為避免行政權力對調解結果的負面影響，多引進人民調解委員會處理。筆者認為，針對社會矛盾本身的特點可以將其分為專業糾紛和普通糾紛，分別建立相應類型的人民調解委員會處理，提高人民調解的針對性和有效性，也有利于提高調解效率和效果。

3.4加強人民調解的信息化建設和地區人民調解品牌建設

在社會矛盾糾紛總量持續增長的背景下，優化人民調解組織，加強人民調解分區分類建設，提升人民調解的效率和影響，需要充分發揮信息化作用。加強人民調解的信息化建設可以提高人民調解的靈活性，方便人民群眾，降低調解成本。人民調解信息化建設可以加強人民調解與訴訟的對接協調，更好地發揮解決基層社會治理中矛盾糾紛的作用。《2023意見》中提出，人民調解信息化平臺建設依托司法部矛盾糾紛非訴化解平臺，實現與最高人民法院相關系統平臺的對接，開展矛盾糾紛在線咨詢、在線分流、在線調解、在線反饋以及在線司法確認，充分發揮人民調解在基層社會治理法治化中的作用。

人民群眾對人民調解的認知和認可是人民調解發揮社會治安綜合治理作用的前提。調解品牌塑造能夠以點帶面、釋放品牌效應，促進調解工作的全面提升，充分發揮人民調解的“第一道防線”作用。筆者認為，現有的地方人民調解品牌建設，應將人民調解程序與本地區傳統文化相融合，增強人民群眾對人民調解的認識和理解。這一方面有助于提高人民調解在人民群眾中的影響力，另一方面也有助于凝練提升各地人民調解的程序和水平，提高人民調解的效率和實現形式的公平。如，近年來茂名擦亮“好心調解”品牌，大力推動個人調解品牌工作室建設，打造了一批口碑好、威望高、專業性強的個人品牌調解室。調解品牌的塑造有賴于地方性知識體系與社會性知識體系之間的融合自洽。

4結語

人民調解制度是中國共產黨在馬克思主義理論指導下對中國傳統調解進行改造的基礎上建立起來的，既具有社會主義的優越性，又體現了中國“和”文化傳統，發揮了積極的基層社會治理作用。目前人民調解制度專業化、權威性建設的框架已基本形成，未來應在規范政府參與人民調解過程、統一調解制度框架、優化城鄉調解組織設置與建設、加強人民調解信息化和品牌化建設等方面來優化發展人民調解制度。人民調解制度通過柔性解決具體社會矛盾糾紛來化解矛盾，發揮促進基層社會治理法治化作用，其發揮作用的基礎是適應社會發展，核心是增強對群眾解決糾紛的吸引力，人民調解的未來改革之路應以人民群眾需要為核心，構建人民群眾需要、人民群眾共建的新時代糾紛解決模式。